VII SA/Wa 1260/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) marca 2016 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa, zwany dalej "Ministrem", postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], zwanej dalej "Wspólnotą Mieszkaniową", uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...], z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa ulicy [...] w [...]", sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia 13 stycznia 2014 [...] r., nr [...]. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a.". Postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie gmina [...], zwana dalej "skarżącą", skargą z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniesioną w terminie. Postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi gminy [...] toczyło się równolegle do postępowania przed tym samym Sądem ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., zezwolił na realizację przez gminę [...] inwestycji drogowej pn. "Przebudowa ulicy [...] w [...]". Decyzja została wydana na podstawie art. 11a ust.1, art. 11f oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", a także art. 104 k.p.a. i art.93, 94 ust.1, 96 i 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; zwanej dalej "u.g.n."). W decyzji tej zatwierdzono podział nieruchomości w postaci wymienionych działek, dla potrzeb zamierzonej inwestycji drogowej. W punkcie 4.3 decyzji wskazano również, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje dziatki z obrębu [...] oraz [...], na których będzie realizowana przedmiotowa inwestycja, a także działki, które graniczą z projektowaną inwestycją. W odniesieniu jednak do działki nr [...] obręb [...] w [...]wskazano, że zjazd do tej działki nie podlega przebudowie. Podkreślono również, że projekt budowlany powinien zapewnić ochronę interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.; zwanej dalej "pr.bud.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz.690 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem z 2002 r."). Powołana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna z dniem 2 listopada 2013 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa złożyła wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 §1 ust. 1, 2, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. Wnioskodawczyni podkreśliła, że nie uznano jej za stronę postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a przez to nigdy nie doręczono decyzji Starosty [...] Wspólnocie Mieszkaniowej. Wnioskodawczyni stwierdziła też m.in., że powinna była być uznana za stronę postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, ze względu na fakt, że działka nr [...] obręb [...] w [...], należąca do Wspólnoty Mieszkaniowej, znajduje się obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji gminy [...]. Zakresem inwestycji objęty jest także wjazd na ww. działkę nr ewid. [...]. Poprzez niezapewnienie możliwości wjazdu na nieruchomość drogową należącą do Starosty [...] dokonano w istocie zawłaszczenia znacznej części nieruchomości należącej do członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], Wojewoda [...] wydał postanowienie z dnia [...] października 2015 r., którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. Postanowienie Wojewody [...] zostało wydane na podstawie art. 61a k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud. Organ pierwszej instancji stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Choć sporna inwestycja graniczy z działką nr ewid. [...] w [...], jednak w żaden sposób swym zakresem na nią nie wpływa, a Wspólnota Mieszkaniowa nie jest ani inwestorem, ani właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją Starosty [...] (fraza z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej). Nie przysługują jej także żadne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości objętych ww. decyzją Starosty [...]. Wojewoda [...] podkreślił, że specustawa drogowa wprowadza dwie kategorie stron postępowania, tj. wnioskodawcę (którego prawo do uczestnictwa w postępowaniu i byciu adresatem decyzji wiąże się z posiadaniem statusu zarządcy drogi) oraz inne, pozostałe strony, które powinny legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro więc przepisy art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 specustawy drogowej posługują się pojęciem "pozostałe strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z art. 28 k.p.a. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Na powyższe postanowienie Wojewody [...] zażalenie z dnia [...] października 2015 r., uzupełnione w dniach [...] października 2015 r., [...] października 2015 r. oraz [...] listopada 2015 r., wniosła Wspólnota Mieszkaniowa. Zażalająca się wskazała ponownie, że powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, ponieważ znajduje się strefie oddziaływania inwestycji, a zakresem inwestycji był objęty wjazd na działkę będącą własnością współwłaścicieli wchodzących w skład Wspólnoty Mieszkaniowej. Wspólnota Mieszkaniowa podkreśliła też, że we wcześniejszej fazie postępowania przed Starostą [...] korespondencję dotycząca projektu inwestycji kierowano na adres podmiotu nieuprawnionego, a nie adres Wspólnoty. W wyniku rozpatrzenia ww. zażalenia Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. została zatem podważona. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. organ drugiej instancji podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest szczególnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie takie toczy się w trybie nadzwyczajnym, na który składają się dwie fazy: faza wstępna i faza właściwa. Pierwsza faza polega na prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego organ bada swoją właściwość do rozpatrzenia danej sprawy, a także m.in. czy żądanie wniesione zostało przez legitymowany do tego podmiot. Dopiero faza właściwa skoncentrowana jest na ocenie merytorycznej wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Z kolei, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania następuje wszakże dopiero w przypadku, gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym ustali, że nie zaistniały przesłanki podmiotowe, tj. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bądź podmiot ten nie posiada zdolności prawnej, bądź gdy istnieją inne przeszkody prawne, określone w przepisach odrębnych, wykluczające prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji nie może zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. W tym zakresie bowiem organ dochodzi do rozstrzygnięcia dopiero w drugiej, właściwej fazie postępowania o stwierdzenie nieważności. Organ drugiej instancji podkreślił więc, że zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (podkreślenie Sądu). Stanowisko takie uzasadniają liczne wyroki sądów administracyjnych. Przepisy specustawy drogowej, w oparciu o które została wydana kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r., nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów specustawy drogowej wynika jedynie, że oprócz inwestora, katalog pozostałych stron postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej musi być ustalany w oparciu o art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie ma natomiast zastosowania art. 28 ust. 2 pr.bud. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Strony postępowania mogą podnosić zarzuty jedynie w takim zakresie, w jakim dotyczą one ochrony ich interesu prawnego. Interes prawny powinien być przy tym rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca, potrzeba prawnej ochrony, interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli wynikiem takiego postępowania byłoby ustalenie, że wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, to organ powinien, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Z przedstawionych powyżej względów organ drugiej instancji uznał za zasadny zarzut Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczący naruszenia art 61a § 1 k.p.a. Niezgodność z prawem polegała bowiem na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. ze względu na brak przymiotu strony w sytuacji, gdy nie było to uzasadnione okolicznościami niebudzącymi wątpliwości. Minister stwierdził też, że nie mógł, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 (norma pierwsza) k.p.a., uchylić postanowienia Wojewody [...] i orzec co do istoty sprawy, jak również nie miał podstaw do umorzenia postępowania (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Skoro nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona okoliczność, czy Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje przymiot strony. Dlatego też organ drugiej instancji jedynie uchylił postanowienie Wojewody [...]. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]. Zaskarżonemu postanowieniu Ministra skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 61a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w powyższej sprawie nie ma on zastosowania, mimo że Wspólnoty Mieszkaniowej nie można uznać za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca poparła rozstrzygnięcie Wojewody [...] o nieuznaniu Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż do kręgu stron w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z art. 11c specustawy drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie Ministra w przedmiocie posiadania przez Wspólnotę Mieszkaniową przymiotu strony postępowania skarżąca uznała za błędne. Według organu drugiej instancji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stroną nie jest tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Tymczasem zdaniem skarżącej gminy [...] możliwość bycia stroną w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, przysługuje jak zresztą wskazał Minister właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu oraz podmiotowi, któremu przysługują ograniczone prawa do nieruchomości. Dlatego tytuły prawne mają współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w [...], a nie Wspólnota Mieszkaniowa. Wspólnota Mieszkaniowa należy do podmiotów oczywiście nieuprawnionych, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż wskazuje to nawet pobieżna lektura akt sprawy. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej postanowienie Wojewody [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest prawidłowe i nie powinno zostać uchylone przez organ drugiej instancji, ponieważ okoliczność, że Wspólnota Mieszkaniowa nie jest stroną postępowania zwykłego czy nadzwyczajnego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest okolicznością oczywistą, nie wymagającą przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie. Organ drugiej instancji stwierdził, że ze względu na stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 28 k.p.a., w przypadku realizacji inwestycji drogowych na podstawie specustawy drogowej, należy uznać, że nie ma przeszkód dla uznania Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1892), zwanej dalej "ustawą lokalową", określa wspólnotę mieszkaniową jako ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Skoro może być stroną w postępowaniu sądowym, to może być również stroną w postępowaniach administracyjnych mogących być przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym. Organ drugiej instancji podkreślił też, że zadaniem wspólnot mieszkaniowych w rozumieniu ustawy lokalowej jest reprezentowanie właścicieli lokali w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej (art. 18 i nast. ustawy lokalowej). W tym zakresie wspólnota mieszkaniowa jest upoważniona do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości wspólnej, w tym gdy dotyczy to spraw prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z przedstawionych powodów organ drugiej instancji uznał stanowisko skarżącej gminy [...] za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zadaniem Sądu jest, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa i obszernego uzasadnienia tego postanowienia, a także po rozważeniu okoliczności prawnych i faktycznych wynikających ze zgromadzonego materiału, Sąd stwierdza, że skarga gminy [...] jest bezzasadna i dlatego Sąd skargę oddalił. Odnosząc się do argumentów skarżącej, Sąd stwierdził, że nie może uznać argumentów wskazanych w skardze. Przede wszystkim należy odrzucić twierdzenie skarżącej, ale także organu pierwszej instancji, że stronami w postępowaniach dotyczących realizacji inwestycji drogowych, do których zastosowanie ma właśnie specustawa, mogą być tylko wnioskodawcy (inwestorzy), właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, albo osoby, którym przysługują prawa rzeczowe (zwłaszcza służebności gruntowe) do nieruchomości, na których realizowana ma być inwestycja. Wniosek taki jest wynikiem błędnej interpretacji przepisów specustawy drogowej. Art. 11d ust. 5 omawianego aktu wskazuje powyższe kategorie podmiotów rozstrzygając o formalnej (proceduralnej) kwestii zawiadamiania stron o toczącym się postępowaniu i czynnościach podejmowanych w ramach postępowania. Wskazanych kategoriom podmiotom korespondencję doręcza się na adres wskazany w katastrze, a nie na przykład na aktualny adres pobytu ustalany za pomocą systemu PESEL. Tak wysłane zawiadomienia będą uznawane za doręczone, nawet jeśli nie spotkają się z potwierdzeniem odbioru, bądź z odpowiedzią. Natomiast ten sam przepis wskazuje, że "pozostałe strony" zawiadamia się za pomocą publicznych obwieszczeń. W związku z tym należy podkreślić dwie okoliczności. Po pierwsze, jest to przepis regulujący konkretny element postępowania, a nie przepis o charakterze materialnoprawnym – prawa do występowania w określonym postępowaniu. Błędne jest zatem twierdzenie, że z powołanego art. 11d ust. 5 specustawy drogowej można wyprowadzać kryteria rozstrzygania o posiadaniu przymiotu strony lub nie. Po drugie, sama skarżąca powołuje się na art. 11c specustawy, według którego do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Dopiero w kwestiach przedmiotowych ma zastosowanie art. 11i. ust. 1 specustawy, stanowiący, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W świetle wymienionych przepisów do rozstrzygania o przymiocie strony należy stosować art. 28 k.p.a., czyli brać pod uwagę okoliczność, czy dany podmiot może wykazać się interesem prawnym. W rozpatrywanej sprawie powyższe przepisy wyraźnie wskazują, że kwestia takich elementów dróg publicznych, w tym wjazdów na posesję (nieruchomość) lub zjazdów, jest przedmiotem regulacji prawnej, między innymi przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, choćby przez określenie takich obiektów jako Kategorii IV przewidzianej w załączniku do powołanej ustawy. Również powoływana specustawa drogowa wskazuje w art. 11d ust 1 pkt 3b), że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi zawierać m.in. określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i w związku z tym nie ma wiedzy, na czym polega ograniczenie komunikacji między budowaną drogą publiczną (ul. [...]) a nieruchomością będącą w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Nie ma wszak wątpliwości, że brak interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest wcale – jak twierdzi skarżąca – oczywisty. Słusznie zatem uznał organ drugiej instancji, że kwestia ta powinna być zbadana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], o co wnosiła Wspólnota Mieszkaniowa. Sąd zwraca też uwagę, że powołany przepis art. 11d ust. 5 specustawy drogowej wprost mówi o "pozostałych stronach" postępowania, a nie np. "pozostałych podmiotach (osobach, itp.)". Ustawodawca przesądził zatem, że nie tylko właściciel lub użytkownik wieczysty mogą być stronami w postępowaniu zwykłym, a konsekwentnie i nadzwyczajnym. Twierdzenie skarżącej w tej mierze ma charakter argumentu contra legem i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela też stanowisko organu drugiej instancji, wyrażone w odpowiedzi na skargę i odnoszące się do statusu oraz uprawnień Wspólnoty Mieszkaniowej, wynikające z powołanej wyżej ustawy lokalowej. Tym samym Sąd nie przyjmuje argumentów skarżącej o braku podmiotowości Wspólnoty Mieszkaniowej. Stanowisko skarżącej ujawnia przy tym istotną sprzeczność: skarżąca twierdzi, że tytuły prawne do udziału w omawianych postępowaniach administracyjnych mają współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w [...], a nie Wspólnota Mieszkaniowa. Skarżąca nie wspomina jednak ani słowem, czy skarżąca gmina [...] jako inwestor nie zawiadomiła współwłaścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]. Z powyższych względów Sąd uznał za niezasadną skargę złożoną przez gminę [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. Sąd zwraca przy tym uwagę, że wady prawne ma także zaskarżone postanowienie Ministra. Postanowienie to przyjęło optymalne rozwiązanie, ale zdaniem Sądu organ drugiej instancji błędnie wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, niewłaściwie sformułował sentencję rozstrzygnięcia oraz nieprecyzyjnie je uzasadnił (mimo obszernego wywodu). Wady te odnoszą się do kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał zażalenie Wspólnoty Mieszkaniowej w kluczowej kwestii zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. za zasadne oraz stwierdził naruszenie niektórych przepisów postępowania (m.in. art. 7 i art. 77 k.p.a.). Nie mógł zatem i nie zdecydował się utrzymać w mocy postanowienia organu pierwszej instancji na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister uznał także, iż nie mógł, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 (norma pierwsza) k.p.a., uchylić postanowienia Wojewody [...] i orzec co do istoty sprawy. Nie zdecydował się zatem wydać rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego, mimo że w postanowieniu organu pierwszej instancji stwierdził fakt istotnych naruszeń prawa procesowego, mających wpływ na wynik postępowania (druga droga wskazana powyżej). Zdaniem Ministra takie rozstrzygnięcie prowadziłoby jednak do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Minister stwierdził też, że nie ma podstaw do wydania typowego rozstrzygnięcia kasacyjnego (art. 138 § 1 pkt 2, norma druga k.p.a.), gdyż zdaniem organu nie było podstaw do umorzenia postępowania, a więc wyboru trzeciej przedstawionej wyżej drogi. Skoro nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona okoliczność, czy Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje przymiot strony. Dlatego też organ drugiej instancji jedynie uchylił postanowienie Wojewody [...] wskazując, że jest to zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. chociaż jedynie częściowo (strona 6/7 postanowienia Ministra). W rezultacie Minister oświadczył, że kwestia posiadania przez Wspólnotę Mieszkaniową przymiotu strony "będzie przedmiotem badania przez organ I instancji" (strona 6/7, akapit 5 od dołu). Oznacza to, że Minister skorzystał faktycznie z możliwości uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jest to jednak rozwiązanie wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., które organ odwoławczy może wybrać, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na dane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia Ministra zostały także zawarte wskazania co do kwestii, które wymagają ponownego zbadania przez organ pierwszej instancji. Obejmuje to w szczególności wskazanie przepisów prawa (art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 pr.bud.), na podstawie których organ pierwszej instancji będzie rozstrzygał o posiadaniu przez Wspólnotę Mieszkaniową przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Analizując stanowisko Ministra przyjęte w zaskarżonym postanowieniu Sąd stwierdza, że podstawa prawna rozstrzygnięcia została błędnie wskazana (wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast faktycznie zastosowanego art. 138 § 2 k.p.a.). W rozstrzygnięciu Ministra mamy też do czynienia z uchyleniem postanowienia Wojewody [...] w całości, a nie konstrukcją zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "jedynie częściowo". W sentencji swojego rozstrzygnięcia Minister nie wskazał również, jaki skutek dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powinno mieć uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Minister naprawił wadę swego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, pisząc o konieczności ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Mając na względzie powyższe, Sąd uważa rozstrzygnięcie Ministra za zasadne co do istoty, choć błędnie przedstawione (zakwalifikowane) i niezbyt jasno uzasadnione. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że organ drugiej instancji słusznie nie utrzymał w mocy postanowienia Wojewody [...], gdyż rzeczywiście organ pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten został prawidłowo zinterpretowany przez organ drugiej instancji, a orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w celu wsparcia autorytetem NSA wykładni przeprowadzonej przez organ (m.in. w sprawach o sygn. akt II OSK 1609/13 oraz II OSK 1045/13) wskazują zasadny kierunek rozstrzygnięcia w tej mierze. Zasadnie także Minister przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, gdyż zarówno kwestia podmiotowa, jak i meritum wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] wymagają wnikliwego zbadania, a zakres koniecznego badania przekracza sferę właściwości organu odwoławczego (drugiej instancji). Sąd zdaje sobie sprawę, że wybór między orzeczeniem co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jest zawsze wynikiem ważenia różnych racji odnośnie zakresu niezbędnego postępowania dowodowego i konieczności jego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcia przyjętego przez Ministra w niniejszej sprawie Sąd nie uznaje jednak za naruszające przepisy prawa. Rozwiązanie wybrane w rozpatrywanej sprawie przez organ drugiej instancji ma też ten skutek, że czyni możliwym podważenie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z przepisami inwestycji drogowej. Jeśli rzeczywiście wykluczenie Wspólnoty Mieszkaniowej z grona stron postępowania było niezasadne, co będzie przedmiotem ponownego postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...], organ ten będzie miał również możność ocenić, czy ukształtowanie wyjazdu i dojazdu do posesji położonej na działce nr ewid. [...], będącej w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej miało charakter rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na upływ czasu inwestycja drogowa podjęta przez Gminę [...] jest już prawdopodobnie ukończona faktycznie. Rozstrzygnięcia (decyzje) organów administracji będą miały zatem skutek następczy. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, okoliczności faktyczne istotne w sprawie, a przede wszystkim konsekwencje rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zasługuje na utrzymanie, a skarga wniesiona przez gminę [...] powinna być oddalona. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.