II OSK 1609/13

Dnia 5 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Firmy Budowlano Usługowej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w R. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2214/12 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2214/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę J. C., uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek J. C. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Firmie Budowlano-Usługowej A. Sp. z o.o. w R. pozwolenia na budowę inwestycji p.n. "zespół małych domów mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami : wod.-kan., c.o., cwu, gaz, elektr." na działkach nr [...], przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej na dz. nr [...], przyłącze kanalizacji deszczowej oraz parkingów (w tym nad rowem po jego przykryciu) na dz. nr [...]oraz przebudowę istniejącego wjazdu na dz. nr ew. [...] przy ul. M. w R.. Organ I instancji uznał, że wnioskodawca J. C. nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności inwestycji wyżej opisanej. Wojewoda Podkarpacki wskazał, że po dokonaniu analizy projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część zatwierdzonego kwestionowaną decyzją projektu budowlanego uznał, że działki stanowiące własność J. C. nie sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami objętymi inwestycją. W związku z tym organ stwierdził, że projektowana inwestycja, objęta ww. decyzją o pozwoleniu na budowę w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy. W związku z tym organ przyjął, że działki J. C. nie leżą w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i wobec tego nie posiada ona interesu prawnego we wszczęciu żądanego postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł J. C.. Zaskarżonym postanowieniem GINB, po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie ocenił interes prawny J. C. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeanalizował obszar oddziaływania spornej inwestycji i w rezultacie podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że realizacja inwestycji zatwierdzonej wskazaną decyzją w żaden sposób nie wpłynie na możliwość korzystania lub zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, niezebranie i nierozważnie w sposób wnikliwy i wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ocenienie przedstawionych zarzutów nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady prowadzenia postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - art. 89 i nast. K.p.a. przez brak wyznaczenia w toku postępowania rozprawy administracyjnej w sytuacji, w której istniały kwestie wymagające wyjaśnienia; - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez nieznanie skarżącego za stronę postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę GINB wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2214/12, uwzględniając skargę wskazał, że obowiązujący od 11 kwietnia 2011 r. art. 61a § 1 K.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji gdy podanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania lub gdy zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że postanowienia organów obu instancji były nieprawidłowe, ponieważ podstawą tych rozstrzygnięć było przeprowadzenie analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji i uznanie, że projektowana inwestycja, objęta ww. decyzją o pozwoleniu na budowę w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność wnioskodawczyni. To w związku z takimi ustaleniami organy uznały, że działki J. C. nie leżą w obszarze oddziaływania i wobec tego nie posiada ona interesu prawnego we wszczęciu żądanego postępowania. Sąd wskazał, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Tego zaś rodzaju rozważania jakie poczyniły organy w niniejszym postępowaniu w odniesieniu do przymiotu strony skarżącej nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a., lecz materialnoprawny, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. Ponadto Sąd stwierdził, że nieprawidłowo przeprowadzone pod względem procesowym przez organy postępowanie, w zakresie ustalenia legitymacji skarżącej do wszczęcia postępowania, powoduje, że w chwili obecnej przedwczesne byłoby odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Firma Budowlano-Usługowa A. Sp. z o.o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego swoją skargę kasacyjną oparł na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej; uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię art. 61a § 1 K.p.a. polegającą na wskazaniu, że zastosowanie tego przepisu powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co skutkowało uznaniem, że organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie pod względem procesowym i niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji gdy postanowienie organu było prawidłowe, a skarga winna być oddalona. Firma Budowlano-Usługowa A. Sp. z o.o. swoją skargę kasacyjną oparła na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; ewentualnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 K.p.a., które miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organy działające w sprawie prawidłowo zastosowały art. 61 a § 1 K.p.a. w oparciu o przyczyny o charakterze formalnym, a nie jak wskazuje Sąd o przyczyny o charakterze materialnoprawnym. Ponadto zarzuciła błędną interpretację art. 61a § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że odrzucenie skargi z przyczyn formalnych oraz merytoryczne ustosunkowanie się do treści skargi stanowi naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., w sytuacji gdy naruszenie ww. artykułu następuje jedynie przez oparcie rozstrzygnięcia o przyczyny o charakterze merytorycznym zamiast o przyczyny o charakterze formalnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., który zasadniczo ma w niniejszej sprawie charakter normy prawnomaterialnej. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przyczyny w oparciu, o które organy nieważnościowe obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Zasadnie bowiem wywodzi Sąd, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym. W tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest jednolite. Problem ten nie wymaga zatem szerszego omówienia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, tj. wtedy gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04). Wykładnia ww. przepisu dokonana przez Sąd I instancji w tym zakresie była prawidłowa. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo argumentuje, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane, w sytuacji gdy organy prowadziły postępowanie wyjaśniające, ponieważ podstawą ich rozstrzygnięć było przeprowadzenie analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji i uznanie, że projektowana inwestycja, objęta ww. decyzją o pozwoleniu na budowę w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność J. C.. Zatem rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane w związku z dokonaną merytoryczną oceną akt sprawy, co zasadniczo mogło nastąpić po wszczęciu postępowania nieważnościowego i jego przeprowadzeniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła zatem z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten mógłby mieć natomiast zastosowanie tylko w sytuacji gdyby na wstępnym etapie badania wniosku nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w sytuacji gdy bez przeprowadzenia takiej analizy organy mogłyby stwierdzić, że J. C. nie jest stroną postępowania. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem obu stron skarżących kasacyjnie, że postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania było prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy w niniejszej sprawie kwestię oceny przymiotu strony J. C. uzależniły od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i merytorycznej oceny czy nieruchomości wnioskodawcy znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. To z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy obu instancji w związku ze swoimi ustaleniami powinny wydać decyzje administracyjne, oparte na zupełnie innej podstawie prawej i zawierające inne merytoryczne rozstrzygnięcie. W tych warunkach Sąd I instancji, dostrzegając wady postępowania nieważnościowego w postaci braku wszczęcia tego postępowania, prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.