I OSK 1504/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Z. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1971/10 w sprawie ze skargi Spółki Z. w S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1971/10 oddalił skargę Spółki Z. w S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Bielski decyzją z dnia [...] maja 1996 r. stwierdził nabycie przez Gminę S. prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w części dotyczącej działki nr [...], wystąpiła Spółka Z. z siedzibą w S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśniając, że z uwagi na fakt, iż w dniu 27 maja 1990 r., jak i obecnie wnioskodawcy nie przysługiwał tytuł prawny do działki nr [...], nie jest możliwe przyznanie mu przymiotu strony postępowania, co z kolei uniemożliwia wszczęcie postępowania na jego wniosek. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka Z. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu Spółka zarzuciła decyzji Ministra naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 12, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawca nie wykazał żadnego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości. Nie przysługuje mu zatem przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody Bielskiego. Przymiotu tego skarżąca Spółka nie posiadała również w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją. Minister podniósł, że wskazana Spółka w piśmie z dnia 23 lipca 2010 r. wniosła o uzupełnienie zawartego w aktach postępowania materiału dowodowego poprzez dopuszczenie dowodów z dokumentów dołączonych do tego pisma, a także o przesłuchanie świadków wymienionych w tym piśmie. Organ wyjaśnił, że jego obowiązkiem przy rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zajmowanie się kwestiami dla sprawy istotnymi, w tym przypadku - pozwalającymi na ustalenie legitymacji Spółki do skutecznego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. W świetle czego podniesione przez wnioskującą spółkę uwagi nie mają znaczenia dla dokonanej oceny materiału dowodowego. Minister wyjaśnił również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ nadzorczy ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji wydanej na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz w zasadzie opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Zatem przedmiotem postępowania było dokonanie ustaleń, czy wnioskująca Spółka ma legitymację do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji komunalizacyjnej. Nadto postępowanie wyjaśniające w sprawie, poprzedzające orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, mogło dotyczyć jedynie kwestii formalnych, nie zaś badania, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka Z. z siedzibą w S., zarzucając naruszenie art. 7, 8, 28, 77 § 1, 78 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna Wojewody Bielskiego z dnia [...] maja 1996 r. wydana została na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia przedmiotowego mienia z komunalizacji, organ miał obowiązek stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków tym przepisem wymienionych. Decyzja komunalizacyjna, o której mowa, jest decyzją deklaratoryjną, stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawno-rzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Skarżąca Spółka nie była stroną postępowania komunalizacyjnego. Nie legitymowała się bowiem w dacie 10 maja 1990 r. jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Skarżąca Spółka również obecnie nie legitymuje się żadnym tytułem prawno-rzeczowy do spornej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji nie posiada zatem żadnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Jak wynika z akt sprawy oraz treści złożonej skargi skarżąca Spółka upatruje swój interes prawny w fakcie "odkupienia od jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa przedmiotowego mienia" oraz faktu, że "skarżący nabył przedmiotowy tartak, użytkował tatarak jak właściciel, płacił należne podatki, ubezpieczał całą nieruchomość, poczynił także nakłady na jego bieżące funkcjonowanie". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przekonanie skarżącej Spółki, że "jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz budynku tartaku chłopskiego", nie znajduje żadnego uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jak bowiem wynika z akt sprawy w dniu 30 września 1983 r. został spisany dokument pod nazwą "Protokół", z którego strona skarżąca wywodzi swój tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z jego treści, spisanie tego dokumentu nastąpiło na okoliczność "ustaleń przekazania tartaku eksploatowanego przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w S. na rzecz Spółki Z. w S.". Z informacji zawartych w tym dokumencie wynika, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej ceduje na rzecz Spółki Z. w S. "swoje prawa z umów dzierżawnych na których położony jest Tartak", natomiast wymienione w tym dokumencie kwoty, które miała zapłacić skarżąca Spółka były jedynie za nabyte od Przedsiębiorstwa "środki trwałe i przedmioty nietrw.". Dokument ten, wbrew przekonaniu skarżącej Spółki, nie przenosił na nią własności przedmiotowej nieruchomości a wpłacane ratalnie spłaty pieniężne nie stanowiły ceny zakupu działki z tartakiem. W wyniku tego protokołu na skarżącą Spółkę zostały przeniesione jedynie prawa z umów dzierżawnych, których do tej pory stroną było Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w S., zaś wpłacone kwoty stanowiły zapłatę za środki trwałe i nietrwałe, które Przedsiębiorstwo przekazało skarżącej Spółce. Również fakt ponoszenia nakładów, płacenia podatków oraz składek ubezpieczeniowych przez skarżącą Spółkę nie jest, zdaniem WSA, dowodem potwierdzającym posiadanie przez Spółkę praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. Brak prawnorzeczowego tytułu do przedmiotowej nieruchomości potwierdzają również wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika skarżącej Spółki na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. Z wyjaśnień tych wynika, że Spółka nie posiada żadnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego ani orzeczenia sądowego (np. o zasiedzeniu spornej nieruchomości), z których wynikałby tytuł prawnorzeczowy Spółki do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że skarżąca Spółka nie legitymowała się w dacie komunalizacji i również obecnie nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Nie posiada zatem żadnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., które warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą Spółkę argumenty merytoryczne co do prawidłowości decyzji komunalizacyjnej nie mogły być przez organ nadzoru rozpatrzone. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka Z. w S., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przewidzianych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: 1) art. 134 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przez organ administracji przepisów: a) art. 7 kpa gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji złamał zasadę prawdy obiektywnej poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak podjęcia działań i czynności zmierzających do zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego umożliwiającego ustalenia obiektywnego stanu faktycznego sprawy w szczególności poprzez: - brak dokonania dokładnych i wszechstronnych ustaleń w zakresie treści umowy zawartej w roku 1983 pomiędzy Spółką Z. w S. a Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w S., rzeczywistej woli stron zawierających umowę oraz rzeczywistej wysokości ceny uiszczonej przez Wspólnotę na rzecz Przedsiębiorstwa Komunalnego; - brak dokonania ustaleń w kwestii tego czy w/w umowa mogła zostać uznana za czynność prawną inną niż umowa sprzedaży gruntu, w szczególności czy mogła zostać potraktowana jako umowa nabycia przedsiębiorstwa; - brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, wnioskowanych przez Wspólnotę, mających potwierdzić istotne okoliczności i fakty związane z zawarciem umowy w 1983 r.; - brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, wnioskowanych przez Wspólnotę a mającym potwierdzić okoliczność, iż właścicielem spornej nieruchomości była Spółka Leśna a okoliczność ta była powszechnie akceptowany przez Przedsiębiorstwo Komunalne a następnie przez Gminę S.; - brak dokonania ustaleń w zakresie bezczynności Przedsiębiorstwa Komunalnego w S. a następnie Gminy S. począwszy od roku 1983 w kwestii dochodzenia od Spółki zwrotu spornej nieruchomości bądź też domagania się zawarcia umowy dzierżawy ewentualnie zapłaty za bezumowne korzystanie z nieruchomości; - brak dokonania ustaleń w zakresie wskazywanych przez spółkę okoliczności związanych z zapewnieniami składanymi przez Przedsiębiorstwo Komunalne a następnie przez przedstawicieli Gminy S., którzy zgodnie oświadczali, iż właścicielem tartaku jest Wspólnota Leśna a po zakończeniu postępowania komunalizacyjnego własność tartaku ponownie zostanie przeniesiona na Spółkę b) art. 77 k.p.a. gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji bezpodstawnie odmówił mocy dowodowej przedstawianym poprzez Wspólnotę dokumentną oraz oświadczeniom; c) art. 28 k.p.a. gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji bezpodstawnie odmówił Spółce Z. przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej w 1996 r. przez Wojewodę Bielskiego; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż: - w drodze umowy zawartej w 1983 r. pomiędzy Przedsiębiorstwem Gospodarki komunalnej w S. a Spółką Z. w S. ta ostania nie nabyła nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] (na której to działce posadowiony jest tartak) a jedynie nabyła od ww. Przedsiębiorstwa środki trwałe i nietrwałe; - a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż Spółka Z. w S. nie jest właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...]; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż brak posiadania przez skarżącą materialnego tytułu prawnego do nieruchomości jest tożsamy z brakiem rzeczywistego tytułu prawnego, 3) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności w postaci oświadczeń złożonych przez pracownika tartaku i członków Wspólnoty a znajdujących się w akt sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny i Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zamieszczonych w niej licznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego (art. 28 k.p.a.). Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej należy przede wszystkim uwzględnić, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...] maja 1996r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. prawa własności nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał brak legitymacji po stronie Spółki Z. do wszczęcie tego postępowania. Sądowej kontroli w niniejszej sprawie zostało poddane postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie. Uruchamia to etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W tej fazie bada się jedynie kwestie formalne: wniesienia żądania przez legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy prawnej z art. 156 § 1 k.p.a. Organ odmówi wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania albo wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 1997 r., III SA 1802/95, niepublikowany; z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167; z 9 marca 2007 r., I OSK 542/06, LEX nr 348299). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a., a stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z zasady krąg podmiotów tak w postępowaniu komunalizacyjnym jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej powinien być tożsamy. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, kiedy z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpi osoba, która nie brała udziału w postępowaniu komunalizacyjnym a wbrew posiadanemu przez nią interesowi prawnemu pozbawiono ją w nim udziału. Zgodnie treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym. Skarżąca spółka swój tytuł do spornej działki wywodzi z protokołu sporządzonego w dniu 30 września 1983 r. Protokołem tym Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w S. przekazało spółce do eksploatacji tartak wraz z prawami do umów dzierżawnych. W analizowanej sprawie jest bezspornym, że skarżąca spółka nie wykazała prawa własności do działki nr [...] położonej w S. ani prawa do jej wieczystego użytkowania. Działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z wypisu z księgi wieczystej oraz karty inwentaryzacyjnej. Wobec wagi dokumentu jakim jest wypis z księgi wieczystej i związanej z nim rękojmi wiary publicznej, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. i art.133 § 1 P.p.s.a. nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.