II OSK 150/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1411/12 w sprawie ze skargi R. G., U.S., W. K., K. B., R.B., J. G., V.H.-Z., R.Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz R. G., U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., V. H.-Z., R. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. G., U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., V. H.-Z., R. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H. - Z., R. Z., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r., którym ten, po rozpatrzeniu wniosku U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H. - Z., R. Z., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i A. K. pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku przeznaczonego na "rodzinny dom opieki i rehabilitacji dla osób starszych", położonego na terenie działek nr ewid.: [...], [...], [...] wraz z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, kanalizacji deszczowej do zbiornika retencyjnego - na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], elektroenergetyczną na terenie działek nr ewid.: [...], [...], [...] położonych w P., obręb ew. P., gmina P.. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ II instancji wskazał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Tym samym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny w kwestionowaniu ww. inwestycji z tytułu własności położonych w miejscowości P. działek nr [...] - U. S., [...], [...], [...], [...], [...], [...] - W. K., [...] - K. B., R. B., [...] J. G., R. G., [...], [...] V. H. - Z., R. Z.. Prawo własności wnioskodawców do ww. działek potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy odpisy z ksiąg wieczystych. Organ poddał analizie projekt zagospodarowania terenu oraz z wyrys z mapy ewidencyjnej i stwierdził, że z tych dokumentów wynika, że przedmiotowy budynek o wysokości kalenicy dachu (dach o ostrym kącie nachylenia połaci - 35°) od 10,40 m w części południowo - wschodniej do 12,40 m w części północnej i zachodniej został zaprojektowany w odległości 15 m od granicy działki nr [...], 13,5 m od granicy działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], powyżej 33 m od działek nr [...]i [...], powyżej 55 m od granicy działki nr [...], oraz w odległości od 4 m w części północnej do 7,16 - 7,20 m w części południowej od granicy z działką nr [...], oraz w odległości 13 m od ścian znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego. Ponadto projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji przewiduje usytuowanie śmietnika w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości powyżej 30 m od znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego, w odległości 18 m od granicy z działką nr [...], oraz w odległości powyżej 40 m od pozostałych działek stanowiących własność wnioskodawców. Projekt zagospodarowania terenu przewiduje również 9 miejsc postojowych dla samochodów osobowych w odległości powyżej 28 m od działek stanowiących własność wnioskodawców. Pozostałe elementy kwestionowanej inwestycji takie jak drogi dojazdowe, dojścia, chodniki, tarasy, pochylnie, zieleń, instalacje wodociągowa, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazowa i elektroenergetyczna nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu terenu sąsiednich terenów. W ocenie organu powyższe ustalenia wskazują, że nieruchomości należące do wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działek, wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym z przepisu § 12, 13, 19 i 23 oraz § 57. Dokumentacja projektowa nie przewiduje też zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości sąsiednie. Inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich budynków mieszkalnych, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów. Wreszcie sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Inwestycja nie należy również do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), a tym samym nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto, Główny Inspektor zauważył, że wnioskodawcy, jak sami wskazują, nie brali udziału w postępowaniu zakończonym objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z przyczyn podmiotowych niedopuszczalne jest wszczęcie na opisany wyżej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji bowiem wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Dodatkowo organ wskazał, że powołanie się na przepisy z zakresu prawa cywilnego jak art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego w sprawie. Fakt immisji pośrednich z jednej nieruchomości na drugą nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi czynnikami przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W odniesieniu do zarzutu nierozpoznania przez Wojewodę Zachodniopomorskiego zarzutów dotyczących niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz uznania przedmiotowej inwestycji za dom jednorodzinny, organ odwoławczy stwierdził, że te z uwagi na swój merytoryczny charakter mogłyby podlegać ocenie dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargą R. G., U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., V. H.-Z. i R. Z. zaskarżyli powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie mają legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji; art. 7 k.p.a. oraz z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym niewyjaśnienie istoty sprawy; art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą jego interpretację wyrażającą się w zbyt wąskim ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu; art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą jego interpretację wyrażającą w ustaleniu, że inwestycja planowana przez inwestorów jest w istocie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym; § 3 pkt 2 oraz pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że skarżący mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], co wynika choćby z faktu, iż w pierwszym postępowaniu wszczętym na wniosek inwestorów H. i A. K. (decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., [...]) - skarżący byli uznani za strony postępowania i czynnie w nim uczestniczyli, co w efekcie zaskutkowało cofnięciem przez inwestorów wniosku. Obydwa te postępowania są tożsame, co do stanu faktycznego jak i prawnego. Nie istniały żadne logiczne przesłanki, dla których skarżący mieliby w drugim postępowaniu (zakończonym decyzją nr [...]) utracić przymiot strony, co jednak nastąpiło. Interes prawny skarżących w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wynika z art. 10 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organ nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania zaś nie jest możliwa w okolicznościach, kiedy to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno-prawnej osób żądających przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji wszczynał postępowanie. Tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Rozpoznanie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji powinno nastąpić w drodze decyzji, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotów nie mających legitymacji materialnej do jego złożenia. Sąd wskazał następnie, że rozpoznając sprawę ponownie organ, po wszczęciu postępowania, podda ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od stron postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Dla powyższej analizy bez znaczenia będzie to, że wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zwykłym w charakterze strony. Przymiot strony, w niniejszym postępowaniu powinien być analizowany z punktu widzenia obszaru oddziaływania niniejszej inwestycji, a ten z kolei nie może wynikać tylko z analizy dochowania przepisów w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, ale także uwzględniać charakter obiektu. Samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza, że podmioty mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, przesłanka naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także może stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości. Inwestycja, która miałaby powstać z naruszeniem prawa miejscowego, może bowiem ograniczać zagospodarowania działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem, po myśli tego prawa. Zdaniem Sądu, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Skargą kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że organ dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinien badać czy U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H.-Z., R. Z. posiadają interes prawny, a więc również czy posiadają przymiot strony w tym postępowaniu, a zatem czy są osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o wszczęcie tego postępowania, podczas gdy w świetle powołanych przepisów organ miał prawo rozstrzygnąć przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, iż U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H.-Z., R. Z. nie posiadają interesu prawnego, a więc również nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu, a zatem nie są osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania; 2) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez przyjęcie, iż w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca i skarga powinna zostać oddalona. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Spór prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, możliwa była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu braku legitymacji materialnoprawnej wnioskodawców, jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12;wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; wyrok NSA z dnia 2 [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Powyższe stanowisko podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie. Należy więc uznać za prawidłowe wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. wskazali z jakiego tytułu wywodzą swój interes prawny legitymujący ich do kwestionowania w trybie nieważnościowym ww. decyzji. Brak było przy tym podstaw do uznania, że nieposiadanie przez nich tego interesu w niniejszej sprawie jest oczywiste. Organ miał zatem obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialnoprawnej osób żądających przeprowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Tym samym wniosek skarżących wszczynał postępowanie. Tylko w toku postępowania można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie przedmiotowego żądania powinno więc nastąpić w drodze wydania decyzji - czy to rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.), czy też umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymują się interesem prawnym. Nie jest uzasadniony zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61a § 1 k.p.a. powiązany z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane bowiem słusznie Sąd ten uznał, że dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien badać czy wnioskodawcy posiadają interes prawny w niniejszej sprawie. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, odpowiada prawu a jego rozstrzygnięcie oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.