I OSK 42/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B., E. O., T. M. i D. Spółki jawnej z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 340/16 w sprawie ze skargi A. B., E. O. i T. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 340/16, po rozpoznaniu skargi A. B., E. O. i T. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, w pkt 1 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z dnia 13 marca 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] ozn. hip. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz A. B., E. O. i T. M. solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku). Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: A. B., E. O., T. M. oraz D. Spółka jawna z siedzibą w G. złożyli do Prezydenta m.st. Warszawy wniosek z dnia 13 marca 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...] ozn. hip. nr [...]. A. B., E. O. oraz T. M. pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. wnieśli do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. uznał zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Prezydent otrzymał postanowienie w dniu 15 października 2015 r. A. B., E. O. oraz T. M. pismem z dnia 1 marca 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. W skardze na bezczynność skarżący wskazali, że organ pomimo upływu 11 miesięcy od dnia złożenia wniosku nie wydał decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie wskazując, że w celu ustalenia dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką, pismami z dnia 30 marca 2016 r. wystąpiono do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz do Wydziału Infrastruktury Dzielnicy Targówek o udzielnie informacji i nadesłanie dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy nie rozpoznał wniosku z dnia 13 stycznia 2016 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania uznano za uzasadniony. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w rozpoznaniu sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o odszkodowanie wpłynął do Prezydenta w dniu 17 marca 2015 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po otrzymaniu wniosku o odszkodowanie, organ pismami z dnia 7 września 2015 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy o udzielenie informacji oraz poinformował pełnomocnika wnioskodawców o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Następnie pismami z dnia 30 marca 2016 r. organ zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o udzielnie informacji, Urzędu m.st. Warszawy Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy Targówek o nadesłanie dokumentacji oraz poinformował pełnomocnika wnioskodawców o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. W ocenie Sądu nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Sąd stwierdził jednak, że choć istotnie rozpoznanie przez organ wniosku skarżących nastąpiło z naruszeniem terminów przewidzianych w K.p.a., to przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie miała miejsca. Oceniając w tym zakresie sprawę Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że przedmiotowy wniosek o odszkodowanie został złożony w nieodległym okresie (tj. 17 marca 2015 r.), a organ podejmował czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto Sądowi z urzędu znana jest także ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta m.st. Warszawy o odszkodowanie za nieruchomości objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ich stopień skomplikowania, wynikający z konieczności czynienia ustaleń stanu faktycznego, mającego miejsce przeszło 60 lat temu, a także trudności Miasta Stołecznego Warszawy związane z zabezpieczeniem środków finansowych, umożliwiających realizację wszystkich zgłaszanych roszczeń. Okoliczności te, zdaniem Sądu, nie uwalniają organu od obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak muszą być uwzględnione przy ocenie charakteru naruszenia prawa przez organ. Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej. Wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. są bowiem dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie zachodzi. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie sumy pieniężnej w określonej wysokości Sąd oddalił skargę w tym zakresie. Skargę kasacyjną w zakresie pkt 2 i 3 wyroku wnieśli A. B., E. O., T. M. oraz D. Spółka jawna z siedzibą w G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 149 § 1a P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 K.p.a. i w konsekwencji błędne zastosowanie i błędną ocenę, że przewlekłość postępowania administracyjnego trwającego 18 miesięcy, podczas którego organ podejmował tylko nieliczne czynności, rzekomo nie jest rażąca; 2) art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i błędne niezastosowanie, i w konsekwencji niezasadną odmowę przyznania skarżącym sumy pieniężnej rekompensującej zwłokę organu w wydaniu decyzji o odszkodowaniu za działkę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i wydanie w tej części wyroku reformatoryjnego; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według przepisów obowiązujących, tj. 340 zł (100 zł + 50% x 480 zł). Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu orzeczeniu w zakresie pkt 2 i 3 zarzucili naruszenie przepisów postępowania, zmierzając do wykazania, że przewlekłość postępowania administracyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej rekompensującej zwłokę organu w wydaniu decyzji o odszkodowaniu za działkę. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w art. 149 § 1a P.p.s.a. brak jest katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1859/11 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. P. Przybysz, "Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2005, str. 325). W odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez Sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Podkreślenia wymaga, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania sprawy sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Powyższe rozważania wskazują zatem, że uprawnienie Sądu co do oceny charakteru naruszenia prawa realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie kwestionują dokonanych w sprawie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Zarzucają natomiast Sądowi błędną ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości postępowania. O ile przywołany przez stronę 18 miesięczny okres przewlekłego prowadzenia postępowania mógłby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, to jednak nie można pominąć faktu, że w odpowiedzi na wniosek o ustalenie odszkodowania Prezydent m.st. Warszawy wystąpił w dniu 7 września 2015 r. do Archiwum Państwowego w Warszawie o udzielenie informacji jakie było przeznaczenie terenu przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. przed dniem 21 listopada 1945 r. w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy wraz z odpowiednim opisem dotyczącym tego terenu. Ponadto w tym samym dniu, tj. 7 września 2015 r. akta sprawy przekazano Wojewodzie Mazowieckiemu w związku z koniecznością rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy oraz udzielono pełnomocnikowi strony informacji o przewidywanym zakończeniu sprawy oraz poinformowano o stanie sprawy. Akta sprawy zostały zwrócone Prezydentowi m.st. Warszawy w dniu 15 października 2015 r., natomiast odpowiedź Archiwum Państwowego w Warszawie na pismo z dnia 7 września 2015 r. wpłynęła do organu w dniu 22 października 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy wystąpił również, w związku z informacją z rejestru gruntów o aktualnym użytkowniku wieczystym działki ew. nr [...], do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o udzielenie odpowiedzi kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją inwestycji na ww. nieruchomości oraz kiedy inwestycja ta została zrealizowana. Reasumując, w zakresie oceny charakteru przewlekłości, podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że okoliczności sprawy nie były tak oczywiste i niewątpliwe, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika zła wola organu w dążeniu do załatwienia wniosku o ustalenie odszkodowania, czy też jaskrawe lekceważenie jego obowiązków ustrojowych i proceduralnych. Nie ulega również wątpliwości, że sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości dekretowe z reguły należą do grupy skomplikowanych, zatem i wymagających czasu do ich prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym kontekście nie można w niniejszym postępowaniu jednoznacznie uznać za zbędne dokonane przez organ czynności dowodowe. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. przez niezasadną odmowę przyznania skarżącym sumy pieniężnej rekompensującej zwłokę organu w wydaniu decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość stwierdzić należy, że przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny i powinno następować tylko w wyjątkowej sytuacji, gdy naruszenie reguł terminowości prowadzenia postępowania administracyjnego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie dokonano oceny, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a zatem nie było podstaw do przyznania sumy pieniężnej. Zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wystarczające dla zdyscyplinowania organu do jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.