VII SA/Wa 2554/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. 2014, poz. 1446) oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków pałacu zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]decyzją z dnia [...] listopada 1957r wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...], pałac w miejscowości [...], położony na terenie działki nr ewid. [...] w [...], którego właścicielem jest [...] (dalej "skarżący"). Skarżący w dniu 15 października 2014r wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o wykreślenie z rejestru zabytków pałacu w uwagi na jego zniszczenie i katastrofalny stan techniczny. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2015r odmówił skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego pałacu bowiem pomimo bardzo złego stanu technicznego nie zachodziły ustawowe przesłanki wskazane w art. 13 ust. 1 ustawy z o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwalające na skreślenie tego obiektu z rejestru zabytków gdyż nie uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym trwałą utratę wartości dla których został wpisany do rejestru zabytków. W uzasadnieniu organ wskazał, że obiekt zachował swoje wartości artystyczne, przejawiające się m.in. w czytelnym detalu architektonicznym, artykulacji fasady oraz rodzaju dachu. Pałac stanowi świadectwo bogatej historii i znaczenia miasta, będąc tym samym nośnikiem wartości o charakterze niematerialnym. Wskazano na znaczenie szczególnej architektury tego budynku, o cechach stylowych baroku z motywami w stylu regencji oraz jego usytuowanie tuż przy dawnych murach miejskich i założenie w typie palazzo in fortezza, czyniące go obiektem wyjątkowym w skali województwa. Minister podkreślił ponadto, że aktualny stan zachowania pałacu nie wyklucza możliwości jego remontu, który prowadziłby do odzyskania utraconych częściowo wartości zabytkowych, w dodatku z użyciem autentycznego materiału budowlanego, który obecnie zalega w jego wnętrzu. [...], wniósł o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy podnosząc, że budynek pałacowy jest rozpadającą się ruiną grożącą w każdej chwili zawaleniem, a prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych, zabezpieczających czy konserwatorskich w budynku i jego bezpośredniej okolicy jest niebezpieczne dla życia i zdrowia osób które miałyby te prace wykonywać. Wskazał również, że na terenie pałacu i w samym budynku nigdy nie prowadzono żadnych prac zabezpieczających. Prowadzono natomiast daleko ingerujące w charakter zabudowy prace budowlane związane z przebudową, rozbudową i adaptacją budynku pałacowego na potrzeby przedszkola. Ponadto skarżący przedstawił jako argument fakt zburzenia pałacu w miejscowości [...] w powiecie ząbkowickim, który miałby być "przykładem wykreślenia zabytku z rejestru zabytków i późniejszego wyburzenia". W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie uchybił żadnemu z przepisów postępowania, jak również przepisom prawa materialnego. Uznał za w pełni udowodniony bardzo zły stan techniczny zabytku niemniej stwierdził, że postępujący stan zniszczenia poszczególnych elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych nie zdegradował substancji zabytkowej obiektu w stopniu przesądzającym o trwałej utracie jego wartości zabytkowej w tym artystycznej, historycznej i naukowej. Wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom skarżącego organ zapoznał się z przedłożoną przez wnioskodawcę ekspertyzą techniczną z września 2014r. Powyższa ekspertyza zawiera skrócony opis elementów konstrukcyjnych budynku pałacu, a następnie procentową ocenę ich zużycia. Zdaniem organu ustalenia zawarte w ekspertyzie odnoszą się jedynie do wartości użytkowej obiektu i celowości jego remontu w świetle praktyki budowlanej bez uwzględnienia wartości zabytkowej pałacu, będącej podstawą wpisania go do rejestru zabytków. Do wartości zabytkowych odnosi się natomiast opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 3 lutego 2015 r., w której na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy stwierdzono, że pałac nie utracił ani wartości artystycznej, ani też historycznej czy naukowej oraz brak jest nowych ustaleń naukowych, które podważałyby wartości zabytkowe ww. obiektu. W otoczeniu pałacu zachowane jest świadectwo jego pierwotnej koncepcji co reprezentują pozostałości muru ogrodzenia z basztami oraz fosy – jak wskazano w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa jest reliktem unikatowego założenia w skali województwa. Dalej Minister wskazał na przesłanki skreślenia zabytku z rejestru zabytków oraz podkreślił, że ramy prawne art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami znacząco ograniczają zakres rozpatrywanych okoliczności przesądzających o bycie zabytku, nie przyznając decydującej wagi m.in. planom inwestycyjnym właściciela zabytku, czy trudnościom w utrzymaniu zabytku. A zatem obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. W ocenie Ministra zły stan techniczny obiektu budowlanego, czy też konieczność podjęcia przy nim robót budowlanych zabezpieczających lub prac konserwatorskich, nie oznacza automatycznie, że utracił on status zabytku. Podkreślił, że wartości zabytkowe były oceniane z uwzględnieniem aktualnego zachowania stanu obiektu, a zatem również w odniesieniu do wymienianych przez skarżącego ingerencji w strukturę pałacu w latach 60 XX w. Wyjaśnił, że zły stan techniczny budynku po niekorzystnych ingerencjach był znany skarżącemu już w dacie zakupu nieruchomości w [...] w 1992r. W akcie notarialnym z dnia [...] września 1992r stwierdzono, że zabytkowy pałac jest w stanie nadającym się do kapitalnego remontu, a nabywcy zostali zobowiązani do przeprowadzenia remontu w terminie do 5 lat i do utrzymania pałacu w należytym stanie. Od wymienionej na wstępie decyzji [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, iż mimo bardzo złego stanu technicznego pałac nie utracił swoich wartości historycznych, artystycznych łub naukowych, art. 6 ust. 1 pkt c i h poprzez błędne przyjęcie, iż pałac ten stanowi dzieło architektury i budownictwa lub też jest miejscem upamiętniającym zaprzeszłe wydarzenie historyczne, co mogłoby wskazywać na jego walory artystyczne bądź historyczne przemawiające za pozostawieniem pałacu w rejestrze zabytków, a także naruszenie przepisów postępowania m.in. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że budynek ten w niczym już nie przypomina budowli jaka istniała w czasie, gdy została wydana decyzja przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Pozostał z niego jedynie szkielet będący w bardzo złym stanie technicznym, co potwierdzają sporządzone ekspertyzy techniczne. Wynika z nich, że przedmiotowy budynek uległ zniszczeniu w niemalże 90%, co powoduje utratę jego wartości historycznej, artystycznej czy też naukowej. Skarżący wskazał, że w myśl art. 13 ust. 1 ww. ustawy w przypadku gdy nowe ustalenia naukowe nie potwierdzają wartości jaka stanowiła niegdyś podstawę wydania decyzji o wpisaniu do rejestru, zabytek skreśla się i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący podniósł dalej, że przedmiotowego budynku nie można uznać za obiekt, upamiętniający wydarzenie zaprzeszłe, przez co należy nadać mu szczególny walor historyczny, gdyż z dokumentów zebranych w niniejszej sprawie nie wynika nic, co mogłoby wskazywać ma jego wartość historyczną, którą nie powinno się oceniać tylko i wyłącznie przez pryzmat czasu jaki upłynął od jego wybudowania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2015r, którą utrzymana została w mocy wcześniejsza decyzja organu z dnia [...] maja 2015 r. odmawiająca skreślenia z rejestru zabytków pałacu zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Materialno-prawną podstawą tej decyzji jest art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. W ocenie Sądu w świetle zebranego przez organ materiału dowodowego i jego wyczerpującej analizie podjęte rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji art. 13 ustawy o ochronie zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób dostateczny uzasadnił dlaczego odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku którego dotyczy sprawa, a jego stanowisko znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Dlatego też bez znaczenia w postępowaniu opartym o art. 13 jest kwestia, czy obiekt wymaga wykonania prac budowlanych polegających na remoncie, czy też wymaga wykonania robót rekonstrukcyjnych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 234/07). W aktach sprawy znajduje się opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa, z której wynika, że budynek pałacu mimo złego stanu technicznego nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości zabytkowych ( historycznych, artystycznych lub naukowych). Przed sporządzeniem opinii przeprowadzono wizję lokalną w trakcie której wykonano dokumentację fotograficzną. W opinii stwierdzono, że obiekt zachował swoje wartości artystyczne przejawiające się m.in. w czytelnym detalu architektonicznym, artykulacji fasady oraz rodzaju dachu. Pałac stanowi świadectwo bogatej historii i znaczenia miasta, będąc tym samym nośnikiem wartości o charakterze niematerialnym. Wskazano na znaczenie szczególnej architektury tego budynku, o cechach stylowych baroku z motywami w stylu regencji oraz jego usytuowanie tuż przy dawnych murach miejskich i założenie w typie palazzo in fortezza, czyniące go obiektem wyjątkowym w skali województwa. Bryła pałacu o fragmentarycznie zachowanym wystroju architektonicznym, a także pozostałości otoczenia tj. mur ogrodzenia z basztami oraz fosa reprezentują interesujący przykład architektury rezydencjonalnej XVIII z reliktami wcześniejszego okresu. Jak wynika z tej opinii pałac w [...] stanowi jeden z istotniejszych elementów najstarszej zabudowy miejscowości i jeden z nielicznie zachowanych zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odniósł się do przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy technicznej z września 2014r i trafnie ocenił, że jej ustalenia odnoszą się jedynie do wartości użytkowej obiektu i celowości jego remontu w świetle praktyki budowlanej bez uwzględnienia wartości zabytkowej pałacu, będącej podstawą wpisania go do rejestru zabytków. Wbrew twierdzeniom skarżącego przedstawiona ekspertyza techniczna nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy gdyż jej celem nie była ocena zniszczenia zabytku w aspekcie przesłanek przewidzianych w art. 13 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ekspertyza techniczna zawiera jedynie ocenę stanu techniczno – użytkowego obiektu oraz kwestionuje zasadność wpisania budynku do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 13 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skreśleniu z rejestru zabytków podlega zabytek, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Podstawą do wykreślenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków nie jest jego zły stan techniczno – użytkowy, ale takie jego zniszczenie, które powoduje utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Kryteria techniczne dotyczące stanu obiektu uznawanego za zabytek i powiązane z nimi aspekty ekonomiczne nie mogą mieć wpływu na podjęcie decyzji w przedmiocie skreślenia obiektu z rejestru zabytków, a wyłącznie decydujący powinien być wzgląd na to, iż zrujnowany obiekt stanowi dziedzictwo minionej epoki i jako taki relikt powinien być zachowany. Tak rozumiana wykładnia przepisu art. 13 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami znajduje również oparcie w art. 6 ust 1 ww. ustawy, w którym wymienia się przedmioty ochrony i opieki z zaznaczeniem, że ta ochrona i opieka jest niezależna od stanu zachowania. Zły stan techniczny zachowania budynku, podnoszony przez skarżącego, jest wynikiem wieloletnich zaniedbań, braku zabezpieczenia i bieżących prac remontowo-konserwatorskich, do czego zobowiązany jest właściciel zabytku. Przy ocenie czy zachodzą przesłanki, określone w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie bierze się pod uwagę czynnika ekonomicznego. Organ nie naruszył także art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., bowiem dokonana przez niego ocena nie ma wbrew twierdzeniom skarżącego, wybiórczego i dowolnego charakteru. Podsumowując, prawidłowe są ustalenia organu administracji, iż nie zostało ujawnione, że na skutek zniszczenia zabytek utracił swą wartość artystyczną, historyczną i naukową, a zatem nie spełnione zostały przewidziane w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przesłanki dla skreślenia go z rejestru zabytków. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.