I OSK 148/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 1 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 286/16 w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedstawienia do tytułu naukowego profesora w dziedzinie nauki o zdrowiu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2016 r., II SA/Wa 286/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. C. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedstawienia do tytułu naukowego profesora w dziedzinie nauki o zdrowiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że postępowanie w sprawach o nadanie tytułu naukowego oraz stopni naukowych cechuje odrębność związana ze specyfiką tych spraw. Wynika stąd ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego, który nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli recenzji stanowiących podstawę decyzji Centralnej Komisji. Nie dokonuje także merytorycznej oceny dorobku naukowego osoby ubiegającej się o uzyskanie tytułu profesora oraz tego, czy posiada ona osiągnięcia naukowe znacznie przekraczające wymagania stawiane w postępowaniu habilitacyjnym. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do stwierdzenia, czy w postępowaniu przed Centralną Komisją nie doszło do naruszenia norm postępowania wynikających z ustawy i statutu Centralnej Komisji, a także Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 30 maja 2008 r., I OSK 212/08). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm. w Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365, dalej jako: "ustawa") w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Do zaskarżania decyzji wydanych w tych postępowaniach stosuje się przepisy o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc, postępowanie w sprawach stopni i tytułu naukowego jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów k.p.a., z odrębnościami wynikającymi z przepisów procesowych, zamieszczonych w powołanej ustawie. W związku z tym, do tego postępowania będą miały "odpowiednie" zastosowanie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którymi Centralna Komisja, ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na podstawie jakich przepisów i na podstawie jakich dowodów Centralna Komisja wydała zaskarżoną decyzję, którą utrzymała w mocy decyzję poprzedzającą z [...] stycznia 2015 r. Wobec braku uzasadnienia tych decyzji, a w szczególności lakonicznych stwierdzeń w nich zawartych powoduje, że Sąd nie miał możliwości ocenić, czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją przebiegało zgodnie z obowiązującymi w tym postępowaniu zasadami określonymi w ustawie, jak również w innych przepisach mających zastosowanie w sprawie. W niniejszej sprawie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera niezbędnych elementów, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a., przy czym ocena ta uwzględnia specyfikę przedmiotowego postępowania, a w szczególności, że decyzja podejmowana jest w wyniku tajnego głosowania. To, że organ nie miał w pełni obowiązku wypełnić dyspozycji zawartej w art. 107 § 3 K.p.a. nie oznacza, że swojego rozstrzygnięcia nie powinien uzasadnić w sposób umożliwiający Sądowi dokonania kontroli podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw aby przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Jednocześnie podkreślić należy, że uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na skargę nie może zastępować uzasadnienia, które powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 i art. 28 ust. 5 ustawy przez błędną ich wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych niniejszej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo i czy miało ono wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzało wielokrotnie, że postępowanie w sprawach stopni i tytułu naukowego jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów K.p.a. z odrębnościami wynikającymi z przepisów procesowych zamieszczonych w ustawie. Wynika stąd ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego, który nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli recenzji stanowiących podstawę decyzji Centralnej Komisji. Nie dokonuje także merytorycznej oceny dorobku naukowego osoby ubiegającej się o uzyskanie stopnia doktora habilitowanego oraz tego, czy rozprawa habilitacyjna kandydata, stanowiła znaczny wkład w rozwój określonej dyscypliny naukowej. Sąd nie jest również uprawniony do rozwiązywania merytorycznych sporów powstałych w świecie nauki (np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., I OSK 212/08). Odnośnie problematyki postępowania dowodowego wskazywano, że art. 75 § 1 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu o nadaniu stopnia, naukowego. W postępowaniu przed Centralną Komisją postępowanie dowodowe ogranicza się do uzyskania recenzji oraz stanowisk Sekcji (wyrok NSA z 27 października 2006 r., I OSK 192/06). Okoliczność, że kandydat uważa, że recenzenci wadliwie ocenili jego dorobek, pominęli okoliczności przemawiające na jego korzyść, a uwypuklili elementy negatywne, że nie podzielili w końcu jego poglądów, nie może prowadzić do kwestionowania na drodze postępowania sądowego, wystawionych w procedurze kwalifikacyjnej ocen, nawet jeżeli skarżący jest najgłębiej przekonany, że są one krzywdzące (wyrok NSA z 30 marca 2009 r., I OSK 1411/08). Model postępowania przed CK z udziałem recenzentów (nazwanych "superrecenzentami" w przeciwieństwie do "recenzentów" na etapie procedowania przed Radą Wydziału) i Sekcji wynika z postanowień statutu Centralnej Komisji. Powołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego obrazuje odrębności postępowania z ustawy. Wynika z nich, że zakres badania decyzji Centralnej Komisji przez sąd administracyjny jest zawężony i nie może dotyczyć kwestii natury merytorycznej. Również fakt, że Centralna Komisja podejmuje decyzje w drodze tajnego głosowania świadczy o tym, że wolą ustawodawcy było zarówno ograniczenie zakresu przedmiotowego uzasadnień sporządzanych przez Komisję, jak też ograniczenie przedmiotowe sprawy, jaka ma zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Wbrew zarzutowi wyroku decyzje CK mogły nie zawierać szerszych motywów, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy, gdyż stała temu na przeszkodzie specyfika postępowania i fakt, że stanowisko Centralnej Komisji wyrażane jest w głosowaniu tajnym. W takich sytuacjach nie zachodzi możliwość wyjaśnienia powodów, dla których odwołanie strony zostało ocenione w taki, a nie inny sposób. Uzasadnienie to nie mogło także zawierać odniesienia do zarzutów odwołania, zwłaszcza że ich część stanowiła merytoryczną polemikę związaną z poglądami naukowymi prezentowanymi przez kandydata. Orzecznictwo wskazywało wielokrotnie, że treść uzasadnienia decyzji (odmownej) Centralnej Komisji nie może polegać na polemice czy odnoszeniu się do treści opinii recenzentów, a wymogi art. 107 K.p.a. w świetle art. 29 ust. 1 ustawy nie stosuje się. Stanowisko to jest w pełni zasadne, a uzasadnienie decyzji odmownej może być sporządzone w wersji konkludentnej (aby tylko wynikało to ze zgromadzonego materiału dowodowego). W ramach materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się pełna i wyczerpująca dokumentacja dająca podstawy do podjęcia negatywnych decyzji przez CK. Na dokumentację składają się: negatywne recenzje wszystkich powołanych w tej sprawie recenzentów CK; protokoły z posiedzeń Sekcji, przedstawiające wynik decyzji członków Sekcji; protokoły z głosowania Sekcji, protokoły z posiedzeń Prezydium, gdzie przedstawiono stanowisko Sekcji; protokoły z głosowania Prezydium CK. Dokumentacja ta jest jednobrzmiąca i stanowiąca wystarczającą podstawę do wydania negatywnego rozstrzygnięcia. Wbrew tezom odwołania materiał ten jest dostępny dla strony skarżącej przed złożeniem odwołania (ograniczenia z dostępem do akt obejmuje tylko czas do wydania decyzji). Stanowisko WSA jest niezasadne, bo nie wzięto pod uwagę zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Centralna Komisja wskazuje także, że podstawą prawną decyzji był art. 28 ust. 5 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. nr 65, poz. 595, ze zm.). Ponieważ Centralna Komisja jest centralnym organem państwowym do odwołań od decyzji CK stosuje się ipse iuro art. 127 § 3 K.p.a. W tej sytuacji w ocenie Centralnej Komisji zarzut braku wskazania, na podstawie jakich przepisów Centralna Komisja wydała zaskarżone decyzje, jest bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia, choć niekiedy – jak np. w tej sprawie – można mieć wątpliwości co do trafności tego założenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada tym wymaganiom, albowiem zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie identyfikują, które przepisy postępowania – zdaniem skarżącej kasacyjnie – zostały naruszone. W związku z tym uzasadnienie skargi kasacyjnej ma charakter ogólnikowy, bo nie określa, na czym miałoby polegać dane naruszenie, ani też dlaczego zarzucane Sądowi I instancji uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji uznać należało, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym miałaby polegać błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 i art. 28 ust. 5 ustawy przez Sąd I instancji. Pierwszy z tych przepisów stanowi: "Tytuł profesora może być nadany osobie, która uzyskała stopień doktora habilitowanego lub osobie, która nabyła uprawnienia równoważne z uprawnieniami doktora habilitowanego na podstawie art. 21a, oraz: 1) posiada osiągnięcia naukowe znacznie przekraczające wymagania stawiane w postępowaniu habilitacyjnym; 2) posiada doświadczenie w kierowaniu zespołami badawczymi realizującymi projekty finansowane w drodze konkursów krajowych lub zagranicznych lub odbyła staże naukowe w instytucjach naukowych, w tym zagranicznych, lub prowadziła prace naukowe w instytucjach naukowych, w tym zagranicznych; 3) posiada osiągnięcia w opiece naukowej - uczestniczyła co najmniej: a) raz w charakterze promotora w przewodzie doktorskim zakończonym nadaniem stopnia oraz b) raz w charakterze promotora pomocniczego w przewodzie doktorskim zakończonym nadaniem stopnia lub uczestniczy w charakterze promotora w otwartym przewodzie doktorskim, oraz c) dwa razy w charakterze recenzenta w przewodzie doktorskim lub w przewodzie habilitacyjnym lub w postępowaniu habilitacyjnym - z zastrzeżeniem ust. 2 i 3." Drugi zaś stwierdza, że: "Centralna Komisja rozpatruje wniosek, o którym mowa w ust. 4, w terminie 6 miesięcy od dnia jego doręczenia." Podkreślić należy, że w zakresie określonym w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Wobec tego nie jest zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika, a takim jest adwokat czy radca prawny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora tego środka zaskarżenia i domyślać się, naruszenie jakich przepisów zamierzał czy powinien skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji. Nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania zarzutów kasacyjnych, czy też ich uściślania lub modyfikowania. Skarga kasacyjna musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oznacza prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy sądowoadministracyjnej przez niezależny i niezawisły sąd z tym jednakże zastrzeżeniem, że w postępowaniu odwoławczym przed NSA sprawa jest rozpoznawana w granicach zakreślonych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną – por. art. 183 § 1 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek wadliwego sporządzenia skargi kasacyjnej, nie może w warunkach niniejszej sprawy zbadać w całości prawidłowości zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji, a co za tym idzie i rozstrzygnięcia administracyjnego. Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, co powoduje, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.