II OSK 91/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2390/15 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2390/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd, stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania D. i S. K., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku usługowego – Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego – usługi zdrowia, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo stanowiące m.in. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalno-usługowego, tj. Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego zlokalizowanego na działce ww. działce. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr [...] znajduje się budynek usługowy – Zakład Pielęgnacyjno-Opiekuńczy. Obiekt powstawał w dwóch etapach: część obiektu została wybudowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Legionowa nr [...] z dnia [...] października 1993 r. i użytkowana jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Legionowa nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. zezwalającej na użytkowanie ww. budynku jako pielęgnacyjno-opiekuńczego z częścią mieszkalną. Przedmiotowy budynek został rozbudowany na podstawie decyzji Starosty Legionowskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zmienionej decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Rozbudowa ww. części jest użytkowana na podstawie prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ponadto organ powiatowy ustalił, iż na podstawie zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania z dnia 18 września 2013 r. obiekt ten w całości użytkowany jest jako budynek usługowy. W dniu kontroli stwierdzono nadto, iż przedmiotowy obiekt użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem oraz dokonano jego oględzin pod kątem stanu technicznego. Wobec powyższego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy uznał, że ww. decyzja Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Legionowie nie odpowiada prawu. Wskazał także, że w toku postępowania odwoławczego zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Po przeprowadzeniu tego postępowania organ powiatowy ustalił przede wszystkim, że: miejscowy plan dopuszcza istnienie na przedmiotowej działce zakładu pielęgnacyjno-opiekuńczego, powierzchnia biologiczna czynnie nie narusza prawa – jest 29%, a minimalny wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej wynosi 25%, strych budynku nie jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, nie stwierdzono także naruszenia prawa w zakresie odprowadzania wód opadowych. Ustalono jednakże, że inwestycja nie spełnia wymogów w zakresie bilansu miejsc parkingowych. Ponadto na przedmiotowej działce nie znajdują się trwale wydzielone stanowiska parkingowe. W ocenie tut. organu wydzielenie na trawniku miejsc parkingowych za pomocą taśmy zabezpieczającej nie stanowi o istnieniu stałych miejsc postojowych, tym bardziej, że jak wynika z pisma S. K. wyznaczone taśmą miejsca parkingowe zostały zlikwidowane 18 lipca 2015 r., tj. jeden dzień po kontroli. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji dokonał błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Analiza akt sprawy wykazała, że istnieją podstawy do kontynuowania postępowania, a zatem jego umorzenie na podstawie art. 105 k.p.a. było niewłaściwe. Organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania winien doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniosła H. S., domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wnioskował o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zbadanie zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ powiatowy uchylił się od całościowego wyjaśnienia prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, decyzji zezwalającej na rozbudowę i zgłoszenia dotyczącego rozpoczęcia użytkowania części rozbudowanej budynku, którego zgłoszenie to dotyczyło. Dalej Sąd zaznaczył, że wbrew obowiązkowi nałożonemu przez organ odwoławczy – organ powiatowy bezrefleksyjnie skontrolował ilość miejsc parkingowych na spornym terenie bez uwzględnienia obowiązujących przepisów. Za organem Sąd stwierdził, że analiza dokumentacji pisemnej i fotograficznej dołączonej do akt sprawy, w tym protokołu kontroli z dnia 17 lipca 2015 r. oraz pisma S. K. z dnia 3 sierpnia 2015 r. (do którego również dołączono zdjęcia) wskazuje, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów dotyczących bilansu miejsc parkingowych. Na omawianym terenie nie znajdują się trwale wydzielone stanowiska parkingowe. Słusznie, zdaniem Sadu, zauważył organ odwoławczy, iż wydzielenie na trawniku miejsc parkingowych za pomocą taśmy zabezpieczającej nie stanowi o istnieniu stałych miejsc postojowych, tym bardziej że z dokumentacji sprawy wynika, iż wyznaczone taśmą miejsca parkingowe zostały zlikwidowane już w dniu 18 lipca 2015 r., tj. jeden dzień po kontroli. Zdaniem Sądu badając kwestię miejsc parkingowych przynależnych do przedmiotowego budynku należy uwzględnić zarówno wymagania określone w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące miejsc postojowych dla samochodów osobowych (rozdział 3 ww. rozporządzenia). Natomiast § 19 wspomnianego rozporządzenia zarówno w ustępie 1 jak i 2 traktuje o odległościach wydzielonych miejsc postojowych. Bezspornie należy zatem przyjąć, że prawodawca miał na myśli wydzielenie fizyczne. Z kolei przepis § 21 w całości określa warunki tworzenia miejsc postojowych: ich szerokość, długość w określonych warunkach i zabudowaniach, oraz że powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. W ocenie Sądu, na obecnym etapie kontroli akt sprawy stwierdzić można jedynie, że warunki te nie zostały spełnione, a organ powiatowy nie poświęcił należnej uwagi analizie przepisów, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Końcowo Sąd sformułował wytyczne dla organu powiatowego, a następnie stwierdził, że dopiero ustalenie pełnego stanu faktycznego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem uwag w niniejszym wyroku zawartych, może stanowić podstawę do dokonania prawidłowej oceny prawnej przez organ nadzoru budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono: 1/ naruszenie § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane poprzez wydzielenia miejsc parkingowych z pozostałej części obszaru nieruchomości pozostawiając właścicielowi pełną swobodę działania w tym zakresie; 2/ naruszenie § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez stwierdzenie, iż miejsca parkingowe znajdujące się na nieruchomości skarżącej nie spełniają wymogów prawa, chociaż obowiązujące przepisy prawa nie precyzują technicznych sposobów stabilizowania nawierzchni gruntowej, pozostawiając właścicielowi pełną swobodę działania w tym zakresie; 3/ naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zakwestionowanie wartości dowodowej materiału dotychczas zgromadzonego w sprawie; 4/ naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nakazanie organowi powiatowemu dokonania ustaleń nowych okoliczności i zajęcia stanowiska w zakresie nowych zarzutów zgłoszonych przez wnioskodawców, co stanowi wyraz dokonanego założenia, iż inwestycja skarżącej narusza obowiązujące przepisy prawa i zrealizowana została niezgodnie z udzielonymi jej pozwoleniami; 5/ naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania w sprawie, pomimo ustalenia przez organ pierwszej instancji, iż wszelkie zarzuty stawiane pod adresem skarżącej i jej inwestycji są bezpodstawne oraz pomimo tego, iż dalszy tok postępowania nie ujawnił żadnych nowych okoliczności uzasadniających kontynuowanie postępowania; 6/ naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP i zawartej z nim zasady domniemania niewinności, poprzez przyjęcie założenia, iż wszelkie zarzuty stawiane pod adresem skarżącej i jej inwestycji są uzasadnione, choć poza pismem S. K. z dnia 3 sierpnia 2015 r., w sprawie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności, które w sposób uzasadniony mogłyby podważać oświadczenia skarżącej oraz ustalenia organu powiatowego; Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie lub zmianę w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. uczestnicy postępowania D. K. i S. K. (zastępowani przez pełnomocnika) wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Jednocześnie oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że Sąd nie dopatrzył się zaistnienia w sprawie przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. przepisu, rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej. Jednakże wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jeżeli stwierdzi istnienie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania tego przepisu zostały spełnione, gdyż organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Wady tego postępowania dotyczą kwestii miejsc postojowych. Jak wskazał organ odwoławczy, a co zaaprobował Sąd pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem przepisów postępowania dokonał ustaleń faktycznych w części dotyczącej miejsc postojowych na działce nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza akt sprawy na tym etapie nie daje podstaw do przyjęcia by inwestycja spełniała wymogi dotyczące bilansu miejsc postojowych. W ocenie organu odwoławczego, co zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, na przedmiotowej działce nie znajdują się trwale wydzielone stanowiska parkingowe. Stawiając zarzut naruszenia § 18 i § 21 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. skarżąca zmierza do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Jednakże zarzuty te nie mogą zostać podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaakceptować bowiem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji z którego wynika, że na obecnym etapie kontroli nie można przyjąć, iż warunki dotyczące miejsc postojowych zostały spełnione. Za trafne należy uznać stanowisko, że wydzielenie na trawniku miejsc parkingowych za pomocą taśmy zabezpieczającej nie stanowi o istnieniu miejsc postojowych, tym bardziej, co wynika z dokumentacji, że wyznaczone taśmą miejsca parkingowe zostały jeden dzień po kontroli zlikwidowane. Ponadto, wskazać trzeba, że miejsca postojowe muszą spełniać określone warunki techniczne przewidziane przepisami prawa - patrz: rozdział 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i wnikliwej oceny organu pierwszej instancji. W tej sytuacji zarzuty naruszenia § 18 i § 21 wskazanego wyżej rozporządzenia, jako przedwczesne, nie mogły zostać uwzględnione. Również i zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku. Sposób jego sformułowania – "naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zakwestionowanie wartości dowodowej materiału dotychczas zgromadzonego w sprawie", znacznie utrudnia jego rozpoznanie. Wątpliwości tych nie usuwa także argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Niemniej jednak, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, by Sąd pierwszej instancji zakwestionował dotychczas zebrany materiał dowodowy w sprawie. Wskazał jedynie, że na obecnym etapie kontroli można jedynie ustalić, że warunki dotyczące miejsc postojowych nie zostały spełnione. Sformułował również wytyczne dla organów. Na uwzględnienie nie zasługiwał również kolejny zarzut, a dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a., zgodnie z którym "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publiczne" (brzmienie na datę wydania zaskarżonej decyzji), w sposób sformułowany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania nie naruszają ww. zasady, a mają na celu doprowadzenie do ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał również i zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. (doprecyzowany na str. 6 skargi kasacyjnej, gdzie została przytoczona treść właśnie § 1 ww. art.). Jak już wyżej wskazano, na skutek naruszenia przepisów postępowania organ pierwszej instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy co do tego, czy inwestycja spełnia wymogi w zakresie urządzenia wymaganej liczny miejsc postojowych. W tej sytuacji, na tym etapie, trudno mówić o bezprzedmiotowości postępowania. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji dotyczącego zasady domniemania niewinności. Norma art. 42 Konstytucji zajmuje się odpowiedzialnością karną. "Konstytucyjne pojęcie odpowiedzialności karnej ma szersze znaczenie od tego, jakie przyjmuje kodeks karny, z tego względu należy przyjąć, że "zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki" (tak: wyrok TK z 3 listopada 2004 r., K 18/03). Natomiast niniejsza sprawa dotyczy kwestii prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku usługowego, a nie odpowiedzialności prawnej związanej z wymierzeniem jednostce jakiejkolwiek kary. Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia. Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.