II OSK 795/17

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1058/16 w sprawie ze skargi "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin I Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia postępowania kwarantannowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Roślin I Nasiennictwa kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1058/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia postępowania kwarantannowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1, § 10 pkt 1, § 12, § 14, § 16 i § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii Ralstonia solanacearum (Dz. U. nr 65, poz. 436), dalej: rozporządzenie, poprzez pominięcie rozpatrzenia zawartego w skardze zarzutu co do błędnego zastosowania przez organ ww. przepisów rozporządzenia i wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, skutkujące nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji zarzutu braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji niesłusznym oddaleniem skargi, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do następujących zarzutów podniesionych w skardze: a) zarzutu niewłaściwej wykładni przez organ przepisu § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przez uznanie na podstawie tego przepisu za porażone pola skarżącego oraz jego bulw ziemniaków, podczas gdy stan faktyczny nie uprawniał do takich wniosków, co w konsekwencji skutkowało dalszymi naruszeniami prawa materialnego przez organ, tj.: niewłaściwą wykładnią i błędnym zastosowaniem § 10 pkt 1 rozporządzenia poprzez uznanie bulw ziemniaka skarżącego za prawdopodobnie porażone, podczas gdy brak było do tego podstaw do uznania któregokolwiek z miejsc produkcji skarżącego za porażone, - niewłaściwą wykładnią i błędnym zastosowaniem § 12, § 14, § 16 i § 17 rozporządzenia poprzez nałożenie na skarżącego w sposób nieuzasadniony szeregu obowiązków co do postępowania z bulwami ziemniaków oraz polami - co skutkuje niemożnością jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia uniemożliwiając tym samym dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Strona wniosła ponadto o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w żadnej z partii ziemniaków, którą pobrano u skarżącego, nie znaleziono bakterii Ralstonia solanacearum. W konsekwencji więc nie ma podstaw do wydania wobec skarżącego decyzji, w której jakakolwiek część bulw ziemniaków została uznana za porażoną. Nie można uznawać za porażone tych ziemniaków, które w wyniku przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbek z nich pobranych, nie wykazują obecności ww. bakterii. Podstawą prawną uznania miejsc produkcji za porażone jest § 8 ust. 2 pkt. 1 tiret drugie rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem organ uznaje za porażone pola, miejsca uprawy pod osłonami i miejsca produkcji, w których są lub były uprawiane rośliny uznane za porażone. Oznacza to, że za porażone miejsca produkcji można uznać tylko te pola, na których zostały wyprodukowane ziemniaki uznane za porażone. Skoro nie ma podstaw prawnych do uznania za porażone ziemniaków znajdujących się w magazynach skarżącego, to nie ma również podstaw do uznania za porażone miejsc produkcji. W konsekwencji braku podstaw do uznania jakichkolwiek pól [...] za porażone oraz braku podstaw do uznania za porażone bulw ziemniaków [...], nie mają podstawy prawnej również szczegółowo wskazane przez stronę w skardze kasacyjnej rozstrzygnięcia organu I instancji, w całości utrzymane w mocy przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wskazanych w art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zaś rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wskazanych w art. 183 § 1 p.p.s.a. uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważyć trzeba, że w ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona podnosi zarzut pozostający w bezpośredniej łączności z zarzutem sformułowanym w podstawie kasacyjnej pierwszej, gdyż oba te zarzuty dotyczą "pominięcia rozpatrzenia" vel "niedoniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku" do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii Ralstonia solanacearum (Dz. U. Nr 65, poz. 436), dalej jako: rozporządzenie. W odniesieniu zatem do stawianego Sądowi I instancji w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że pierwszy z powyżej powołanych przepisów określa niezbędne elementy składowe uzasadnienia wyroku, drugi zaś nakazuje sądowi rozstrzygać w granicach danej sprawy w warunkach braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zauważyć trzeba, że w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub nie sformułował oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło być uznane za mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z tym przyjmuje się, że za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może zwalczać stanowiska sądu I instancji co do wykładni bądź stosowania prawa. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie można uznać, że Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie podał przesłanek, jakimi się kierował rozstrzygnięcie to podejmując w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną orzeczenia. W odniesieniu do podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji, obejmującej m.in. § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, i w nawiązaniu do niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych, iż w rozważanym przypadku skarżąca Spółka była producentem sadzeniaka ziemniaka, w którym wykryto bakterię Ralstonia solanacearum, Sąd I instancji stwierdził, że skoro materiał sadzeniowy pochodził z gospodarstw rolnych należących do skarżącej spółki, a zatem źródło porażenia znajdowało się w firmie [...], organy inspekcji miały obowiązek określenia porażenia i postępowania w miejscu porażonym i prawidłowo za źródło porażenia uznały pole oraz miejsce produkcji, w którym wyprodukowano sadzeniaki. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, jakkolwiek lakoniczne, nie może być uznane za niepoddające się kontroli instancyjnej. Oddalenie wniesionej przez spółkę skargi na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie określenia postępowania kwarantannowego z oczywistych względów musi być wyrazem aprobaty dla przyjętej w zaskarżonej decyzji, a przytoczonej w części faktograficznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku (st. 11) tezy, że poszczególne paragrafy rozporządzenia nie mogą być interpretowane w oderwaniu od pozostałych regulacji, co w szczególności dotyczy § 8 i § 9 rozporządzenia. W tym fragmencie uzasadnienia wyroku Sąd przywołał argumentację organu obejmującą przypomnienie, że przepisy § 8 ust. 2 pkt. 1 lit. a rozporządzenia stanowią o uznaniu za porażone wskazanych materiałów roślinnych i przedmiotów, w przypadku bezpośredniego wykrycia bakterii w badanej próbie. Jednocześnie, przepisy tego paragrafu w ust. 2 pkt. 1 lit. b tiret pierwsze określają też konieczność zbadania źródła i zasięgu porażenia. Sposób badania tego źródła i zasięgu określa § 9 – w tym m.in. w ust. 1 lit. a tiret pierwsze i trzecie, tj. w odniesieniu do roślin ziemniaka spokrewnionych klonalnie z uznanymi za porażone oraz w odniesieniu do roślin ziemniaka poddanych nadzorowi ze względu na podejrzenie wystąpienia bakterii. Przeprowadzenie tego postępowania, w rezultacie powinno pozwolić na wskazanie źródła porażenia i określenie także innych, niż materiały, w których bezpośrednio wykryto bakterie - co stanowiło podstawę prowadzenia tego postępowania, materiałów porażonych. W odniesieniu do powyższego należało stwierdzić, że merytoryczne wady argumentacji mającej uzasadniać przyjęte stanowisko nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można by było mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazane przez stronę podstawy kasacyjne nie są zaś wystarczające do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny siły przekonywania argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdyż temu powinny służyć zarzuty naruszenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnego. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami rozporządzenia. Niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet jeśli dany zarzut w skardze nie został podniesiony. Przy dokonywaniu takiej analizy wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Powołany przepis może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej, w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym, sprawy, niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy. Granice rozstrzygania przez sąd administracyjny I instancji określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. W rozpoznawanej sprawie, konsekwencją zaaprobowanego przez Sąd I instancji sposobu rozumienia przez organy przepisów § 8 rozporządzenia i zasadności jego zastosowania w zakresie, w jakim na jego podstawie ustalono obszary porażone (miejsca produkcji), zasięg i pierwotne źródło porażenia, zasięg prawdopodobnego porażenia i strefę zagrożenia (§ 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia), była akceptacja wszystkich działań organów zmierzających do zwalczania i zapobiegania rozprzestrzeniania się wskazanej powyżej bakterii podjętych w oparciu o przepisy § 10 pkt 1, § 12, § 14, § 16 i § 17 rozporządzenia, co znalazło bezpośrednie odzwierciedlenie w stanowisku przyjętym przez Sąd I instancji na str. 27 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tych okolicznościach, nie przesądzając - z braku odpowiednich zarzutów kasacyjnych - o merytorycznej trafności stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zajścia w tej sprawie warunków, od których prawodawca uzależnił zastosowanie wskazanych powyżej przepisów, stwierdzić należało, że Sąd I instancji nie przekroczył granic przedmiotowej sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią norm prawa, które determinowały treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach objętych wniesioną do tego sądu skargą. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.