I OSK 2221/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 639/16 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną I OSK 2221/17 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt IV Sa/Gl 639/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił przyznania M. F. pomocy finansowej na zakup deski do prasowania, zasłon do kuchni oraz obrusu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania M. F., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, długotrwale chorą, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód strony w marcu 2016 r., tj. w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, stanowił zasiłek stały w wysokości [...] zł i nie przekroczył kryterium dochodowego, ponadto skarżący regularnie korzysta z pomocy społecznej na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Organ podkreślił, że zasiłek celowy, zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., zwanej dalej "ustawą" lub "u.p.s.") przysługuje w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, tj. takiej, której zaspokojenie warunkuje podstawową egzystencję. Dodał, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy społecznej, powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób ubiegających się o pomoc powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ustawy). Następnie organ wskazał, że nie można uznać za niezbędną potrzebę życiową, sfinansowania zakupu deski do prasowania, zasłon do kuchni oraz obrusu, ponieważ "niezbędna potrzeba życiowa" w rozumieniu przepisów ustawy, to potrzeba elementarna, konieczna do egzystencji człowieka. Podkreślił, że chodzi o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia wnioskodawcy (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). Ponadto organ wskazał, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego, podejmowana jest na podstawie uznania administracyjnego, a wydając ją organy orzekające powinny kierować się zarówno indywidualnymi okolicznościami dotyczącymi wnioskodawcy, jak i potrzebami wszystkich podopiecznych. Podkreślił, że świadczenie to ma na celu zaspokojenie jedynie podstawowych potrzeb życiowych. W tym zakresie dodał, że w świetle zasad doświadczenia życiowego nie sposób przyjąć, aby do niezbędnych potrzeb życiowych można zaliczyć zaspokojenie wnioskowanych potrzeb, to jest; zakupu obrusu, zasłon do kuchni oraz deski do prasowania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. F. zawarł stwierdzenia, z których wynika, że w jego ocenie, odmowa przyznania zasiłku celowego jest bezzasadna. W motywach powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednocześnie, na podstawie art. 3 ust. 4 tej ustawy, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jego wysokości, podejmowania jest w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji trafnie organ podniósł, że chodzi o potrzeby, bez których zaspokojenia, powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia wnioskodawcy (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). Prawidłowo przy tym organ odwoławczy podkreślił, że skarżący otrzymuje zasiłek stały z OPS w [...] w kwocie [...] zł. i w ramach możliwości finansowych tego organu, regularnie korzysta z pomocy na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Akta administracyjne zawierają zaś decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup środków czystości oraz decyzję o przyznaniu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwocie [...] zł. Ponadto organ odwoławczy zasadnie wskazał bowiem, że potrzeby osób ubiegających się o pomoc powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej i w końcowej części uzasadnienia trafnie podkreślił, że wydając decyzję w przedmiocie zasiłku celowego, organy orzekające powinny kierować się zarówno indywidualnymi okolicznościami dotyczącymi wnioskodawcy, jak i potrzebami wszystkich podopiecznych. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego, przez co nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organom uznania administracyjnego, ani też nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł M. F. zaskarżając ten wyrok w całości. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, 2. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę, że nie doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na zasadzie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasiłek celowy może być przyznany, w szczególności, na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. To właśnie użycie przez ustawodawcę zwrotu "może" świadczy o tzw. uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia. Z woli ustawodawcy pewna sfera decyzyjności organów administracji publicznej została pozostawiona swobodzie rozstrzygania. Nie oznacza to jednak dowolności. W orzecznictwie podnosi się, że niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie noże egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 u.p.s. określenie "może być przyznany", zamiast określenia "przyznaje się". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna, była najtrudniejsza. W rozpoznanej sprawie poza sporem pozostaje, że wnioskujący o przyznanie zasiłku celowego na zakup obrusu, zasłon do kuchni oraz deski do prasowania, spełniał kryterium dochodowe warunkujące przyznanie tego świadczenia. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, tj. aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia z dnia [...] kwietnia 2016 r., wynika, że skarżący posiadał jedynie dochód z tytułu uzyskiwanego zasiłku stałego w kwocie [...] zł miesięcznie. Nie kwestionując trudnej sytuacji życiowej w jakiej znalazł się skarżący, biorąc pod uwagę treść cytowanych na wstępie przepisów, rację należy przyznać Sądowi I instancji oraz organom pomocy społecznej, albowiem oceniając sytuację materialno-bytową skarżącego w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, czyniąc tym samym zadość przepisom postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Argumenty wysunięte w obu decyzjach są racjonalne i zbieżne z treścią materiału dowodowego. Organy słusznie wzięły pod uwagę treść żądania, sytuację materialną skarżącego. Podkreślenia wymaga, że zasiłki celowe mogą być przyznawane na niezbędne potrzeby bytowe, a więc takie potrzeby, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia. W tej sytuacji samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel nie przesądza automatycznie o uwzględnieniu żądania. Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta (por. wyrok z dnia 31 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1920/11, LEX nr 1145079). Przyznanie stronie pomocy uzależnione jest zatem nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przepis art. 3 ustawy nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. W świetle powołanych przepisów oraz okoliczności sprawy nie narusza prawa stanowisko, w myśl którego wskazane przez skarżącego potrzeby bytowe nie są niezbędnymi w rozumieniu ustawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.