VII SA/Wa 1882/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wyrokiem z 28 września 2012 r. w sprawie o sygn. VII SA/WA 1326/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie Zwykłe [...]. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na jego błędnej wykładni. Nadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2014 roku, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2007 r., zmienionej następnie decyzjami z [...] października 2008 r., [...] stycznia 2009 r. oraz z [...] marca 2009 r. Decyzje te dotyczyły udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjno – magazynowego z częścią socjalno-biurową (profil kosmetyczno-drogeryjny) wraz z obiektami towarzyszącymi. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 31 § 2 w związku z art. 123 k.p.a. Organ I instancji stwierdził, że stosownie do art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2013 r., poz. 1409, dalej jako "Prawo budowlane"), art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepisu art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa"). W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy środowiskowej, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestnicząc w nim na prawach strony. Uznając stowarzyszenie za organizację ekologiczną Wojewoda [...] wyjaśnił, że katalog spraw, w których udział społeczeństwa jest przewidziany został określony przepisami prawa materialnego. Zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej, udział społeczeństwa jest wymagany tylko w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2007r. określił uwarunkowania środowiskowe dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta poprzedzona była postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy udziale społeczeństwa. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie zostały wniesione żadne uwagi. W ocenie organu I instancji, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którego wszczęcia domaga się stowarzyszenie, jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od innych postępowań i nie wymaga udziału społeczeństwa. Oznacza to, że art. 31 k.p.a. nie ma w takiej sprawie zastosowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło stowarzyszenie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 31 k.p.a. daje także organizacji społecznej możliwość żądania wszczęcia takiego postępowania, jeżeli organizacja działa w sprawie dotyczącej innej osoby. Stosowanie tego przepisu zostało jednak wyłączone w sprawie pozwolenia na budowę z mocy art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji wyjaśnił, że obecne brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Przepis art. 28 Prawa budowlanego został następnie zmieniony dodanym przez art. 140 pkt 2 ustawy środowiskowej ustępem czwartym, który stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. W takim przypadku stosuje się art. 44 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynikało, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć na prawach strony i służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego nawet wtedy, gdy nie brały udziału w postępowaniu. Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie nie było stroną postępowania zwykłego o pozwolenie na budowę, ponieważ w dacie tej obowiązywał art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z 27 marca 2003 r., który wyłączał stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę art. 31 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, także obecnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ograniczony, ponieważ warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. Do tego rodzaju postępowań nie należy postępowanie nadzwyczajne mające się toczyć się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to odrębne postępowanie administracyjne, które ma na calu jedynie skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji, celem ustalenia czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu Wojewódzkiego uznał, że w sprawie zachodziła przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi w przypadku, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę wniesioną przez Stowarzyszenie Zwykłe [...], konieczna była zatem ocena legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego. W świetle dyspozycji art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm., zwana dalej "Prawo o stowarzyszeniach") osoby fizyczne w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności stowarzyszenia, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, powinien zweryfikować które osoby fizyczne były członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Z akt sprawy wynikało, że skargę, w imieniu Stowarzyszenia podpisał radca prawny G. W., któremu pełnomocnictwa do reprezentowania Stowarzyszenia przed Sądem I instancji udzieliła przedstawiciel Stowarzyszenia E. M., co wynikało z kserokopii regulaminu Stowarzyszenia zwykłego będącego w aktach administracyjnych organu odwoławczego. Powyższy regulamin nie miał jednak podanej żadnej daty lecz tylko z zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. wynikało, że jest to stowarzyszenie zwykłe ujęte w ewidencji stowarzyszeń prowadzonej przez tego Starostę zaś jego przedstawicielem jest E. M.. Ponadto przedstawiciel stowarzyszenia E. M. pismem z dnia 24 lutego 2012 r. udzieliła także pełnomocnictwa radcy prawnemu G. W. do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, a więc także wniesienia skargi kasacyjnej. Z kolei z treści regulaminu Stowarzyszenia datowanego na dzień 21 marca 2014 r. wynikało już, że przedstawicielem uprawnionym do reprezentowania stowarzyszenia na zewnątrz jest G. P., który w odróżnieniu od poprzedniego regulaminu został przez niego podpisany jako przedstawiciela Stowarzyszenia. Zmieniła się częściowo także treść regulaminu Stowarzyszenia, np. co do treści pkt 7, 8 czy też pkt 10 powyższego regulaminu. Ponadto z normy art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach nie wynika, żeby przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem dla stowarzyszenia. Ponieważ stowarzyszenie zwykłe jest grupą osób, to zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (postanowienie SN z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Źródłem takiego upoważnienia nie można uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Sąd I instancji zobowiązany został do uwzględnienia powyższej oceny prawnej dotyczącej legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego, już podczas formalnej oceny skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...]. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało oddalić. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r.,poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z kolei zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U., Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a. ) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając ponownie uwzględnił podczas formalnej kontroli dopuszczalności wniesienia skargi przez Stowarzyszenie Zwykłe [...], uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego i po uzupełnieniu przez skarżącego (na wezwanie Sądu) braków skargi uznał ją za dopuszczalną. Mimo to skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ponowną kontrolą sądową objęte było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r., wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012r. Postanowieniem tym Wojewoda [...] odmówił na wniosek Stowarzyszenia Zwykłego [...], wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2007 r., zmienionej następnie decyzjami z [...] października 2008 r., [...] stycznia 2009 r. oraz z [...] marca 2009 r. Decyzje te dotyczyły udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjno – magazynowego z częścią socjalno-biurową (profil kosmetyczno-drogeryjny) wraz z obiektami towarzyszącymi. Biorąc pod uwagę treść żądania Stowarzyszenia, obowiązkiem organu w przedmiotowej sprawie było ustalenie, dopuszczalności wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Organ miał za zadanie ustalić, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodziło od uprawnionego podmiotu oraz, czy postępowanie wymagało udziału społeczeństwa. Wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a., wymagało przeprowadzenia wstępnego postępowania wyjaśniającego w innym zakresie, niż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony (w tym analizy przepisów wyłączających stosowanie art. 31 § 1 k.p.a.). Zgodnie z powyższą regulacją organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, po drugie gdy przemawia za tym interes społeczny. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój organizacji społecznej. Zauważyć należy, iż użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. II GZ 55/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Podkreślić należy, że organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego. Należy zauważyć, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny. Organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego najczęściej zmierza do realizacji zadań własnych mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, jednak tylko w sytuacji istnienia ścisłego związku celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania, jej inicjatywa procesowa winna być uwzględniona. Jednocześnie ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu, uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Pomijając duże wątpliwości jakie budzi (w świetle zapisów regulaminu) uznanie przez organ I instancji, Stowarzyszenia Zwykłego [...] za organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), to jednak odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji była prawidłowa. Zgodzić się należało z organami nadzoru, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a to powoduje, że art. 31 § 1 k.p.a. w tej sprawie nie znajdował zastosowania. Przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera regulację, wyłączającą stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, art. 31 k.p.a. Jednakże zgodnie z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku udział organizacji społecznych w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r. Zatem udział organizacji społecznej w postępowaniu wiąże się z ustaleniem, że dane postępowanie wymagało udziału społeczeństwa. W tym celu konieczne było odwołanie się do konkretnych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. W myśl tej ustawy możliwość udziału organizacji społecznej zagwarantowana jest przez art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko dokonuje się w przypadkach wymienionych w art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 i art. 90 w zw. z art. 72 ustawy z 3 października 2008 r. Na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie było prowadzone postępowanie w celu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wcześniej Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007r., wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji, która poprzedzona była postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy udziale społeczeństwa. Organy rozpoznając przedmiotową sprawę prawidłowo ustaliły, że żadna z okoliczności wymienionych w ww. przepisach nie miała miejsca. Stąd też wniosek Stowarzyszenia Zwykłego nie mógł zostać uwzględniony w niniejszej sprawie, a zatem postanowienie organu I instancji należało utrzymać w mocy. W tym stanie rzeczy skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).