II OSK 517/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 434/16 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz K.M. kwotę 1007 (jeden tysiąc siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 września 2016r., sygn. akt II SA/Wr 434/16 oddalił skargę K. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako DWINB) z dnia 25 kwietnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji c.o. wraz z podłączeniem pieca do przewodu kominowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. K. M. wystąpił o przeprowadzenie kontroli w kwestii drożności komina w budynku. W związku z tym w dniu 22 lipca 2015 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że w lokalach nr [...] nastąpiła zmiana układu podłączeń urządzeń grzewczych do przewodów kominowych. W lokalu nr [...] M. O. w momencie zakupu (rok 1995-96) dokonał montażu pieca c.o. wraz z wykonaniem instalacji c.o. Piec został wpięty do komina, do którego wcześniej były podłączone dwa piece typu "Koza" oraz "Bartek". W tym samym okresie w lokalu nr [...] (obecny właściciel K. M.) zamontowane były dwa piece: piecokuchnia podłączona do spornego kanału oraz piec kaflowy wolnostojący wpięty do odrębnego kanału. W dniu wizji w lokalu nr [...]nie było podłączonych urządzeń grzewczych, zostały one zdemontowane, lokal nie jest zamieszkiwany. M. O.poinformował, że temat przebudowy instalacji c.o. omawiał i uzgadniał z poprzednim zarządcą budynku "Stradomianka". Jednocześnie poinformował, że w jego lokalu sporny przewód kominowy jest jedynym przebiegającym przez ten lokal. W trakcie wizji przedłożono do wglądu protokoły przeglądów kominiarskich. W protokołach nie wskazywano nieprawidłowości związanych z podłączeniem urządzeń w lokalach nr [...]. Jednocześnie nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzją z dnia 2 grudnia 2015 r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy (dalej jako PINB) umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji c.o. wraz z podłączeniem pieca c.o. do przewodu kominowego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, zlokalizowanym we wsi [...]. Mając na uwadze ustalenia wynikające z przeprowadzonej wizji, PINB powołując się na przepisy art. 3 pkt 7a i pkt 9 Prawa budowlanego, stwierdził, że zamontowanie kotła centralnego ogrzewania, jako urządzenia niezbędnego do użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, powinno być traktowane jako przebudowa istniejącego budynku. Zamontowanie kotła c.o. i przebudowa instalacji c.o. wpływa na zmianę parametrów technicznych i użytkowych instalacji grzewczej, będącej elementem budynku, a więc w rzeczywistości powoduję zmianę niecharakterystycznych parametrów budynku. Tak więc wykonanie montażu pieca c.o. z wykonaniem instalacji c.o. w budynku stanowi jego przebudowę, dla której zastosowanie mają przepisy określone w art. 51 Prawa budowlanego. W przypadku przedmiotowych robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie, lecz zakończonych, kolejną czynnością organu nadzoru budowlanego powinno być wydanie decyzji w oparciu przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wobec zastanego stanu faktycznego wykonania robót brak jest podstaw nałożenia czynności lub robót budowlanych. Roboty budowlane uznano za wykonane poprawnie i zgodnie ze sztuką budowlaną. W konsekwencji wykonanych prac nie nastąpiło uszkodzenie konstrukcji budynku i pogorszenie jego funkcji użytkowej. W przekazanych przez Wspólnotę Mieszkaniową protokołach przeglądów kominiarskich również nie ma wskazań dotyczących nieprawidłowości w podłączeniu pieca w lokalu nr [...]. Nie ma więc podstaw do orzekania w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego wszczęte postępowanie administracyjne – zdaniem PINB - należy umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. M., po rozpatrzeniu którego DWINB wydał decyzję z dnia 25 kwietnia 2016 r. Nr [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wykonane roboty budowlane, które polegały na przebudowie zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, stanowiły samowolę budowlaną. Nie ma jednak podstaw, aby w stosunku do tych robót wydać decyzję mającą podstawę w art. 51 Prawa budowlanego. Stan części budynku, w obrębie której wykonano roboty budowlane, nie narusza bowiem prawa. Powyższe ustalenia wynikają z przeprowadzonej kontroli i protokołu kominiarskiego z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...]. Wynika z nich jednoznacznie, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wykazują one nieprawidłowości w stosunku do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Roboty nie wpływają na bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Reasumując, DWINB stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie jest bezcelowe, bowiem nie ma podstaw, aby podjąć w nim decyzję mającą umocowanie w przepisach prawa materialnego. W takim stanie rzeczy, jedynie przez prawo dopuszczonym zakończeniem postępowania administracyjnego jest decyzja o jego umorzeniu w całości wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł K. M., domagając się w niej albo przywrócenia stanu pierwotnego, tj. podłączenia lokalu nr [...] do komina dymowego, gdzie od początku powstania nieruchomości był wpięty do kanału piec (kocioł) grzewczy skarżącego, albo wydania decyzji o konieczności wybudowania przez Wspólnotę Mieszkaniową nowego komina dymowego dla lokalu skarżącego i gdzie mógłby się wpiąć z piecem grzewczym (kotłem). Zdaniem skarżącego M.O. powinien okazać pisma i uchwałę członków Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającą zgodę na odcięcie lokalu skarżącego od kanału dymowego i zamurowania go z jednoczesnym wpięciem na drugiej kondygnacji w ten sam kanał dymny swojego lokalu. Skarżący wniósł o wyjaśnienie podstaw prawnych, chociażby z uwagi na fakt, że został pozbawiony jednostronną czynnością M. O., poprzez zamurowanie kanału dymowego, możliwości dalszego ogrzewania jego lokalu, przez co lokal nie jest możliwy do zamieszkania. Skarżący zarzucił, że inspektor budowlany w swojej decyzji orzekł, że lokal nr [...] jest prawidłowo wpięty do kanału dymowego, ale zapomniał zająć stanowisko, w który kanał powinien być wpięty lokal skarżącego. Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 434/16 skargę K. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie występuje bezprzedmiotowość przedmiotowa, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w sprawie wszczętej w dniu 9 września 2015 r. a dotyczącej wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji c.o. wraz z podłączeniem pieca c.o. do przewodu kominowego w lokalu mieszkalnym nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego we wsi [...]. Analizując przepisy Prawa budowlanego tj. art. 3 pkt 7a i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie doszło do przebudowy obiektu budowlanego, która nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przystępując do ich realizacji inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, co czyni z nich samowolę budowlaną. Zasadnym było zatem – jak to wskazały organy - rozważenie konieczności zastosowania w stosunku do wykonanych robót budowlanych jakiegoś ze środków przewidzianych przez ustawodawcę w ramach regulacji art. 51 Prawa budowlanego, dotyczącej samowolnych robót budowlanych innych niż budowa. Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego dokonały oceny robót budowlanych i stwierdziły, że są one wykonane poprawnie i zgodnie ze sztuką budowlaną. Stan części budynku, w obrębie której wykonano roboty budowlane, nie narusza prawa. Stwierdzenia te potwierdził zebrany materiał dowodowy, tj. oględziny przeprowadzone w dniu 4 sierpnia 2015 r. oraz protokół kominiarski z dnia 30 listopada 2009 r. nr [...], z których wynika jednoznacznie, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wykazują nieprawidłowości w stosunku do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Roboty nie wpływają również na bezpieczeństwo użytkowania obiektu. W konsekwencji wykonanych prac nie nastąpiło uszkodzenie konstrukcji budynku i pogorszenie jego funkcji użytkowej. Jeżeli zaś wykonane roboty budowlane były zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, nie uchybiały żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to w ocenie Sądu dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe i musiało się zakończyć jego umorzeniem w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. M., zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego nie badają w postępowaniu prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wyłącznie okoliczność wykonania robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi i przyjęciu, że roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji gdy inwestor nie wykaże prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów, nie uchylił zaskarżonych decyzji DWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, pomimo, że w sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość przedmiotowa postępowania administracyjnego; – art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów, nie uchylił zaskarżonych decyzji DWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, pomimo, że zebrany przez organy materiał dowodowy okazał się niewystarczający do wydania decyzji w sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, w szczególności uzasadniony był zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego nie badają w postępowaniu prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy podkreślić, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Jednym zaś z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego). W związku z powyższym przypomnieć należy, że z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 wynika, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, wykształciła się wyraźna linia orzecznicza według której, wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2566/14, z dnia 9 marca 2016 r. sygn. II OSK 1724/14, z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1311/14, z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1290/14, z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 912/14, z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 870/14, z dnia 28 października 2015 r. sygn. II OSK 435/14). Nadawanie takiego kierunku wykładni art. 50-51 Prawa budowlanego wynika z przyjęcia, że podzielenie odmiennego poglądu prowadziłoby do możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z treści dyspozycji art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 tejże ustawy. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega wyłącznie na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które również podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, sprowadza się zatem do stwierdzenia, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych powinien badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie bezsporne było, że samowolnie wykonane roboty budowlane pozostają w zgodzie z przepisami technicznymi. Zostały one zrealizowane w częściach wspólnych budynku, w którym wyodrębniona została własność poszczególnych lokali. Oczywistym jest bowiem, że sprawne działanie instalacji wentylacyjnej wpływa na prawidłowe funkcjonowanie całego obiektu budowlanego, a kominy i przewody instalacji wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnych budynku i żaden z właścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego powinny zatem były ustalić, czy inwestor dysponował tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez niego robót. Kwestia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kontekście przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, została jednak całkowicie pominięta przez organy nadzoru budowlanego i nie stała się też przedmiotem rozważań w zaskarżonym wyroku, pomimo tego, że w skardze podniesiono, iż zdaniem skarżącego inwestor "powinien okazać pisma i uchwałę członków Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającą zgodę na odcięcie lokalu skarżącego od kanału dymowego i zamurowania go z jednoczesnym wpięciem na drugiej kondygnacji w ten sam kanał dymny swojego lokalu." Pominięcie przez organ nadzoru budowlanego konieczności wyjaśnienia kwestii dysponowania przez inwestora tytułem prawnym uprawniającym go do przeprowadzenia wykonanych robót budowlanych stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a pominięcie tego uchybienia przez sąd administracyjny kontrolujący decyzję wydaną w postępowaniu naprawczym stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 893/15). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji. O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.