VIII SA/Wa 101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2015 r., nr [...]; 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 roku, nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DZ.U z 2014 roku, poz. 1446 ze zm. dalej jako ustawa o ochronie zabytków) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2016 roku, poz. 23 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nr [...]z dnia [...] października 2015 roku umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na roboty budowlane w budynku przy ulicy Ż. [...] w R.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu [...] czerwca 2012 roku J. K. zwrócił się do Kierownika Delegatury w R. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ulicy Ż. [...]. Do wniosku został dołączony projekt architektoniczno-budowlany remontu przebudowy dla celów mieszkaniowych strychu od strony podwórza z posesją nr [...] w R. przy ulicy Ż.. Wniosek ten został uzupełniony o opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego dachu oraz prac zabezpieczających dach i konstrukcję budynku. Wniosek J. K. został przekazany właściwemu organowi – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R.. Organ ten postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 roku zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy poddasza od strony tylnej budynku frontowego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - zakończenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości oraz rozstrzygnięcie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie robót budowlanych wykonanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 roku nakazał współwłaścicielowi budynku frontowego przy ul. Ż. [...] w R. J. K. rozbiórkę ściany wymurowanej z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza z pozostawieniem wieńca obwodowego na wysokości pierwszego piętra oraz remont dachu polegający na doprowadzeniu formy połaci dachowej od strony podwórza do stanu sprzed dokonania nadbudowy. Na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] kwietnia 2014 roku wydał decyzję nr [...] gdzie nakazał współwłaścicielom nieruchomości (budynku frontowego) przy ulicy Ż. [...] w R., dz. Ew. nr [...] – J. K., A. D., J. D., E. J., J. J. w terminie do [...] czerwca 2015 roku przeprowadzenie robót budowlanych w budynku frontowym przy ul. Ż. [...] w R. obejmujących – remont więźby dachowej wraz z wymianą elementów w złym stanie technicznym oraz wykonaniem nowego pokrycia dachowego, remont komina w zakresie reperacji oraz przedmurowań w obrębie występujących spękań, zarysowań, uszkodzeń, ubytków, zarysowań, remont drewnianego stropu. W dniu [...] października 2015 roku [...] i Wojewódzki Konserwator Zabytków rozpoznając wniosek J. K. z dnia [...] lipca 2015 roku w sprawie wydania pozwolenia na roboty budowlane w budynku przy ulicy Ż. [...] w R. decyzją nr [...]umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Na powyższą decyzję J. K. złożył odwołanie. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie zważył co następuje: Przedmiotem wniosku skarżącego były wykonane już roboty budowlane polegające na wykonaniu ścianki z bloczków betonowych i wyrównanie połaci dachowej. Organ wskazywał, że przed wykonaniem wyżej wskazanych robót budowalnych wymagane było uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków. Kamienica przy ul. Ż. [...] w R., w granicach posesji została bowiem wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...]. Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia organu konserwatorskiego wymagają roboty budowalne przy zabytku. Zdaniem organu odwoławczego pozwolenie konserwatorskie ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że zgoda organu może dotyczyć prac czy działań, które mają być dopiero podjęte, a nie takich, które zostały wykonane. Pozwolenia wydane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków udziela się na przyszłość, a nie akceptuje post factum działań wykonywanych bez pozwolenia. Nadto organ wskazywał, że nie mógł wziąć pod uwagę podnoszonych okoliczności, że przed organami nadzoru budowalnego toczy się postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowych robót budowlanych. Nadto w ustawie o ochronie zabytków brak jest przepisu analogicznego do unormowania zawartego w art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (DZ.U z 2016 tj. poz. 290 dalej jako prawo budowlane), które umożliwiałoby legalizację zrealizowanych prac przy zabytku. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 45 ustawy o ochronie zabytków zgodnie z którym w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia organu konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano w zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 organ wydaje decyzję: 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu, określającą termin wykonania tych czynności albo 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Z tego względu zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w przypadku zrealizowania już prac przy zabytku wpisanym do rejestru będącego przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia, brak jest przedmiotu sprawy, a zatem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowe postępowanie należało umorzyć. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł J. K. zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 43 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2 i art. 44 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia [...] maja 2012 roku ze wskazaniem, że w polskim systemie prawa nie przewidziano możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na wykonanie prac w obiekcie zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków, podczas gdy naruszone przepisy wprost nakazują Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków przeprowadzenie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, jeżeli uprzednio zostały one wykonane bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, a tym samym naruszone przepisy dotyczą legalizacji robót już wykonanych w zabytku; - art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia [...] maja 2012 roku w przedmiocie wydania decyzji celem legalizacji przeprowadzonych prac budowlanych w budynku przy ul. Ż. [...] w R. polegających na budowie ścianki z bloczków betonowych i wyrównania połaci dachu, mimo braku podstaw prawych do umorzenia postępowania; - art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 39 ust.1 ustawy prawo budowlane poprzez brak wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wyrażonego w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy organ miał obowiązek wydać decyzję w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych; - art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 48 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 4 i 5 ustawy prawo budowlane poprzez odmowę wydania decyzji o zatwierdzeniu prac budowlanych w postępowaniu legalizacyjnym, pomimo przedłożenia dowodów na zgodność dokonanej przebudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, że przebudowa obiektu budowlanego lub jego części nie narusza stanu zgodnego z prawem; - art. 106 § 1, 3, 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo obowiązku rozstrzygania zagadnienia wstępnego w postępowaniu mającym na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej, wbrew postanowieniu nr [...] z dnia [...] września 2012 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o zawieszeniu postępowania w sprawie nadbudowy poddasza ścianą z bloczków betonowych w budynku przy ul. Ż. [...] w związku z oczekiwaniem na wcześniejsze rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego w niniejszym postępowaniu, które powinno zakończyć się merytoryczną decyzją; - art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia zawnioskowanych pismem z dnia [...] września 2015 roku dowodów o istotnym znaczeniu dla sprawy, wskutek czego zaniechano wyjaśnienia sprawy; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez podjęcie działań w celu niezałatwienia sprawy, sprzecznych z zasadą praworządności, lekceważące i sprzeczne z faktami kreowanie stanu faktycznego sprawy, jakoby postępowanie wszczęto wnioskiem z [...] lipca 2015 roku, podczas gdy organ prowadził postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] maja 2012 roku o wydanie decyzji w postępowaniu legalizacyjnym przez ponad 3,3 roku; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji organu pierwszej instancji art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków, który dotyczy ,,umieszczania na zabytku wpisanym do rejestru; urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych lub napisów‘’ i nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy, wskutek czego wskazano błędną podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżący wnosił o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi zostały rozwinięte postawione zarzuty. Skarżący powołał się na treść art. 44 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków gdzie wskazano, że Wojewódzki Konserwator Zabytków wydaje decyzję w sprawie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia, a więc decyzja ta nie może dotyczyć innego przedsięwzięcia budowlanego, niż to, które wykonano bez uprzedniego uzyskania decyzji o której mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków. W ocenie skarżącego dokonując wykładni systemowej przepisów należy zauważyć, iż wykonanie prac przy budynku wpisanym do rejestru zabytków z przekroczeniem pozwolenia lub jego braku powodowałby automatyczne i nieodwracalne skutki polegające na nakazie rozbiórki wykonanych prac budowlanych. Zdaniem skarżącego organ błędnie wskazał, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako lex specialis w stosunku do ustawy prawo budowalne nie zawiera przepisów pozwalających na legalizację prac w obiekcie objętym ochroną konserwatorską. W tym zakresie podnosił, że wydanie na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 1 decyzji nakazującej przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu należy do rozstrzygnięć o charakterze wyjątkowym i powinien być wydany dopiero w razie bezskuteczności innych środków również prowadzących do legalizacji istniejącego stanu, a charakteryzujące się mniejszym stopniem uciążliwości. Skarżący swoje stanowisko oparł na argumentacji zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 roku, sygn. akt II OSK 524/11. NSA w uzasadnieniu wyroku między innymi podnosił, że ,,skoro zatem inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą takiej zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Pozbawione byłoby podstaw różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o pozwolenie na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję organu konserwatorskiego i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych‘’. Skarżący wskazywał, że organ otrzymał obszerną dokumentację, a w pismach szczegółowo przedstawiono dowody na okoliczności uzasadniające pozytywne uzgodnienie przebudowy. Tymczasem organ twierdzi, że decyzję o uzgodnieniu można wydać tylko w stosunku do inwestycji planowanej i w polskim systemie prawa brak jest podstaw prawnych do legalizacji inwestycji dokonanej w budynku, który podlega ochronie konserwatorskiej. Skarżący wskazuje, że wojewódzki konserwator zabytków zamiast rozpoznać wniosek skarżącego wydał równolegle decyzję nr [...]z dnia [...] lutego 2014 roku o nakazie rozbiórki ściany wymurowanej z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza z pozostawieniem wieńca obwodowego na wysokości pierwszego piętra. Złożono odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 roku organ stwierdził uchybienie terminu i odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 1238/14 uchylił zaskarżone postanowienie. W dalszej części skarżący wskazywał, że organ nie uwzględnił wniosków dowodowych w postaci opinii architektoniczno – konserwatorskiej J. K. a w przypadku kwestionowania tej opinii nie dopuścił dowodu z opinii innego biegłego w tym zakresie czym naruszył przepis art. 78 § 1 k.p.a. Nadto zdaniem skarżącego organ naruszył art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez podjęcie działań w celu niezałatwienia sprawy, która toczyła się przez okres ponad 3, 5 roku oraz przepis art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie jako podstawy prawnej wydanej decyzji art. 35 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków w sytuacji, gdy wskazany przepis nie ma zastosowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na roboty budowlane w budynku przy ul. Ż. [...] w R.. Należy podnieść, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący jest współwłaścicielem zabudowanej nieruchomości – budynek dwukondygnacyjny - położonej w R. przy ul. Ż. [...], który to obiekt wpisany jest do rejestru zabytków. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w R. podczas kontroli stwierdził, iż w budynku prowadzone są roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia budowlanego. W związku z tym w dniu [...] maja 2009 roku wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przy nadbudowie poddasza. Zobowiązał współwłaścicieli do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta R. o zgodności prowadzonych prac z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowalnego, opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w terminie do [...]sierpnia 2009 roku. W dniu [...] maja 2012 roku J. K. złożył do organu konserwatorskiego wniosek o wydanie zgody na wykonanie robót budowlanych przy budynku ul. Ż. [...] - polegających na przebudowie dla celów mieszkalnych strychu od strony podwórza. Wniosek ten został przekazany do Prezydenta Miasta R.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] września 2012 roku zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie nadbudowy poddasza od strony tylnej budynku frontowego na działce nr [...] przy ul. Ż. [...] do czasu rozstrzygnięcia – ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta R. o warunkach zabudowy i [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie robót budowlanych wykonanych w obiekcie zabytkowym. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] lutego 2014 roku nakazał współwłaścicielowi budynku przy ul. Ż. [...] w R. – J. K. – rozbiórkę ściany wymurowanej z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza z pozostawieniem wieńca obwodowego, na wysokości pierwszego piętra, remont dachu polegający na doprowadzeniu formy połaci dachowej od strony podwórza do stanu sprzed dokonanej nadbudowy. Organy nadzoru konserwatorskiego wydając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego stanęły na stanowisku, iż pozwolenie konserwatorskie na wykonanie robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków może się odnosić tylko i wyłącznie do przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Pozwolenie wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków udziela się na przyszłość, nie akceptuje post factum działań wykonanych bez pozwolenia. Wskazywał, że w ustawie o ochronie zabytków brak jest analogicznego unormowania jak w art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane. Należy zauważyć, iż konsekwencja stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż decyzja konserwatora zabytków może odnosić się tylko do przyszłych robót budowlanych przy zabytku powodowałaby, iż niemożliwa byłaby legalizacja takich robót budowlanych, nawet w sytuacji gdyby zostały wykonane zgodnie z regułami ochrony zabytków. W ocenie sądu należy podzielić zaprezentowane stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 roku, sygn. akt II OSK 1157/14, LEX nr 2033966. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ,,Istota postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlane, w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowalne w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia, polega na dokonaniu ocen obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia, jakie działania trzeba wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Te oceny i ustalenia odnoszą się do robót budowlanych, które zostały już wykonane samowolnie, ale także do robót, których wykonanie może być nakazane w postępowaniu naprawczym. Z tego względu przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę‘’. Takie samo stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 roku, sygn. akt II OSK 524/11, powoływanym w skardze przez skarżącego. Należy uznać za nieprawidłowe stanowisko zajmowane w tym zakresie przez organ administracji publicznej, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków przed organami konserwatorskimi gdy inwestor wnosi o wydanie decyzji odnośnie robót budowlanych wykonanych przy zabytku w warunkach samowoli budowlanej. Z tego względu należy zgodzić się ze skarżącym, iż organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie należy podnieść, iż poza uwagą organów, jak w jakimś stopniu skarżącego pozostał fakt, iż w stosunku do wykonanych samowolnie robót budowlanych organ konserwatorski prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w toku którego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] lutego 2014 roku wydał decyzję gdzie -nakazał współwłaścicielowi budynku przy ul. Ż. [...] w R.– J. K. – rozbiórkę ściany wymurowanej z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza z pozostawieniem wieńca obwodowego, na wysokości pierwszego piętra, remont dachu polegający na doprowadzeniu formy połaci dachowej od strony podwórza do stanu sprzed dokonanej nadbudowy. Decyzja ta została wydana w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Od decyzji zostało wniesione odwołanie, które organ uznał za spóźnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 1238/14 uchylił postanowienie z [...] września 2014 roku o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz stwierdzające uchybienie terminu. Z akt sprawy nie wynika jaki był dalszy tok postępowania. Należy uznać, iż przywołane postępowanie ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy ponieważ, jeśli pozostanie w obrocie prawnym decyzja z [...] lutego 2014 roku, to postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego straci rację bytu, ponieważ organ konserwatorski zajął już stanowisko w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy zabytku – budynek przy ul. Ż. [...] w R., poprzez nakazanie ich rozebrania i doprowadzenia do stanu poprzedniego. W stosunku do tych samych samowolnie wykonanych robót budowlanych nie mogą być wyrażone dwa stanowiska. Prawidłowo powinno być prowadzone jedno postępowanie, w którym organ konserwatorski wyda decyzję oceniającą samowolnie wykonane roboty budowlane przy zabytku, w świetle zasad ochrony zabytków. W sytuacji gdy organ administracji publicznej nie poczynił ustaleń, co do postępowania w którym wydano decyzję z dnia [...] lutego 2014 roku i jego wpływu na przedmiotowe postępowanie należy uznać, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie gromadzenia, wyjaśniania i oceny zgormadzonego postępowania w sprawie. Skarga stawia szereg zarzutów, które nie zasługują na ich podzielenie – w zakresie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 43 pkt 2 i 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a. ustawy o ochronie zabytków. Wskazywane przepisy ustawy o ochronie zabytków odnoszą się do sytuacji, gdy organ konserwatorski wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez pozwolenia robót budowlanych by następnie w terminie do 2 miesięcy wydać jedno z wymienionych w art. 44 ust. 1 pkt 1-3 rozstrzygnięć. W sytuacji gdy organ nie stosował w swoim rozstrzygnięciu wyżej powołanych przepisów, to nie można uznać, iż istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów art. 48 ustawy prawo budowlane należy zauważyć, iż organ w zaskarżonej decyzji nie stosował wskazanego przepisu i dlatego nie mogło dojść do jego naruszenia. Organ z uwagi na stanowisko, iż nie ma podstaw do prowadzenia postępowania odnośnie samowoli budowlanej w budynku wpisanym do rejestru zabytków nie odnosił się również do wniosków dowodowych. Potrzeba przeprowadzenia zgłaszanych wniosków dowodowych winna być rozważana w sytuacji, gdy organ będzie dokonywał oceny wykonanych samowolnie prac budowlanych pod względem ochrony zabytków. Sąd nie podzielając stanowiska organu co do wykładni przepisu art. 36 ustawy o ochronie zabytków, mając na uwadze, iż brak ustalenia czy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja organu konserwatorskiego nakazująca przywrócenie stanu poprzedniego przy zabytku – budynku przy ul. Ż. [...] w R. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji mając na względzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. uznał, iż wskazane uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.