I OSK 359/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 621/16 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 621/16 oddalił skargę J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] kwietnia 2016 r. J. G. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z zakupem żywności z powodu bardzo trudnej sytuacji finansowej i materialnej. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,05 ha fizycznych, tj. 2,7475 ha przeliczeniowych. Podano, że zgodnie z posiadaną dokumentacją strona uzyskała w marcu 2016 r. dochód w wysokości 661,28 zł (dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 791,28 zł pomniejszony o składkę KRUS w wysokości 130 zł miesięcznie). Wobec tego organ stwierdził, że dochód skarżącego za miesiąc marzec 2016 r. w kwocie 661,28 zł jest wyższy od kryterium dochodowego wynoszącego kwotę 634,00 zł, o 27,28 zł. Nie zostało zatem spełnione kryterium dochodowe z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 – dalej: "u.p.s.") uprawniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Jednocześnie organ nie stwierdził przesłanek do udzielenia stronie specjalnego zasiłku celowego. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. G. i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł J. G., zarzucając jej naruszenie prawa, w tym przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów Konstytucji RP, tj. art. 32 pkt 2, art. 68 oraz art. 69. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił swoją ciężką sytuację materialną i zdrowotną. W jego ocenie decyzja jest nieuczciwa, nierzetelna, kłamliwa, nieuwzględniająca przepisów prawa, ustawy o pomocy społecznej jak też samej Konstytucji. Skarżący zakwestionował też sposób ustalenia jego dochodu z gospodarstwa rolnego, uznając to za celowe przekłamanie pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej naruszające przepisy prawa, pogłębiające jego ubóstwo i uniemożliwiające mu wyjście z tak ciężkiej sytuacji w której się znalazł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. strona skarżąca zarzuciła dodatkowo naruszenie przez organy art. 41 u.p.s. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji prawidłowo uznały w niniejszej sprawie, iż dochód skarżącego z marca 2016 r., tj. miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, przekroczył kwotę ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, zatem orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego. Sąd wskazał, że zawarta w art. 8 ust. 9 u.p.s. regulacja dotycząca sposobu obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego ma charakter bezwzględnie wiążący zarówno dla organów administracji jak i dla sądów. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego w innej wysokości niż określona w art. 8 ust. 9 u.p.s., nawet jeśli faktyczny dochód z tego tytułu nie jest uzyskiwany. Sąd podkreślił, że dla ustalenia dochodu na potrzeby postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej nie ma znaczenia, jakie rzeczywiste dochody osiągane są z gospodarstwa rolnego, ani czy grunt jest w ogóle uprawiany. Decydujący jest tytuł własności lub posiadania gruntu oraz jego zaklasyfikowanie. Sąd zaznaczył, że wykładnia art. 8 ust. 9 u.p.s. była wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmuje się, iż przepis ten zakładający swego rodzaju fikcję prawną, nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego w wysokości wskazanej w tym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również na możliwość sprzedaży lub dzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego strona nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie także uznały, że nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu niezależnego od dochodu, specjalnego zasiłku celowego, przewidzianego art. 41 u.p.s. Zasiłek taki może być bowiem przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. W ocenie Sądu SKO w [...] zasadnie stwierdziło, że szczególnie uzasadniony przypadek stanowi sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych i wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Nie jest natomiast takim nadzwyczajnym przypadkiem sytuacja, gdy strona ubiegająca się o pomoc pieniężną nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, nie aktywizuje się w kierunku pozyskiwania środków do życia we własnym zakresie, a usiłuje ze świadczeń pomocy społecznej uczynić stałe źródło utrzymania. Zdaniem Sądu niezasadne są także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 32 ust. 2, art. 68 i art. 69 Konstytucji RP. Skarżący nie wykazuje bowiem, na czym miałoby polegać dyskryminowanie jego osoby przez organy orzekające w sprawie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył J. G., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa przed NSA dla radcy prawnego z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone ani w części, ani w całości w maksymalnej wysokości wynikającej z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, a w przypadku skarżącego od ponad roku przebywającego na zwolnieniach lekarskich, orzeczono stopień niepełnosprawności, zatem istnieje przeszkoda, której na chwilę obecną nie jest w stanie przezwyciężyć, b) poprzez błędną wykładnię art. 41 u.p.s., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, co wyrażało się w przekroczeniu granic uznania administracyjnego, c) art. 8 ust. 3 oraz art. 8 ust. 9 u.p.s. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291) poprzez błędną wykładnię polegającą na wyliczeniu dochodu odwołującego się przysługującego mu gospodarstwa rolnego oraz dodanie zaległego zasiłku chorobowego i sporadycznej sprzedaży tucznika, podczas gdy dochód odwołującego się składał się wyłącznie z zasiłku chorobowego w wysokości 10 zł za 1 dzień okazyjnej sprzedaży tucznika – średnio 30 zł – zatem podczas choroby, odwołujący się "jest niezdolny do pracy" w gospodarstwie rolnym, co jest równoznaczne z przeszkodą w osiągnięciu dochodu z tego gospodarstwa w okresie, w którym przysługuje zasiłek chorobowy, zatem odwołującemu się uprawnionemu do zasiłku chorobowego należy uwzględnić w dochodzie wyłącznie zasiłek chorobowy oraz ewentualnie sprzedaż tucznika, z pominięciem utraconego dochodu, jaki uzyskałby z pracy w gospodarstwie, gdyby nie zachorował., d) art. 11 ust. 3, art. 15 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6 u.p.s., poprzez niezastosowanie, które to przepisy określają zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej, b) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów publicznych, c) art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania, d) art. 77 k.p.a., poprzez naruszenie zasady oficjalności postępowania dowodowego, e) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadniono powyższe zarzuty oraz wskazano, że odmowa przyznania zasiłku celowego narusza ww. przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Jak wskazują przepisy art. 2, art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Podkreślić jednak należy, że pomoc taka ma charakter przejściowy i nie może stanowić stałego źródła utrzymania osób ubiegających się o jej przyznanie. Decyzje wydawane w przedmiocie pomocy społecznej mają charakter uznaniowy. Uznaniowość nie oznacza co prawda dowolności w rozstrzygnięciu organu, nie oznacza jednak również, że organ ma obowiązek spełnienia wszelkich żądań beneficjentów. Pomoc społeczna ma bowiem zmierzać do pomocy, a nie do całkowitego wyręczania osób w pozyskiwaniu środków na życie. Sprzeciwiałoby się to celom opieki społecznej, a co za tym idzie interesowi społecznemu. Celem opieki społecznej jest bowiem z jednej strony zaspokojenie niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, z drugiej zaś przyczynienie się do usamodzielnienia osób i rodzin korzystających z tej pomocy oraz ich integrację ze środowiskiem. Organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł. Natomiast w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Stosownie zaś do art. 8 ust. 9 u.p.s. przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 288 zł. Zauważyć należy, że wyliczenie z art. 8 ust. 3 u.p.s. ma charakter zamknięty. Nie zostały w nim wymienione dochody z posiadanego gospodarstwa rolnego jako niepodlegające wliczeniu do dochodu, co przesądza, że co do zasady takie dochody powinny zostać uwzględnione w dochodzie. Natomiast art. 8 ust. 9 u.p.s. zakłada swego rodzaju fikcję prawną, tzn. nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. Z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest zatem okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Uznać zatem należy, że powołany przepis dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny. W orzecznictwie sądowym wskazuje się również na możliwość sprzedaży lub wydzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego się nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów. Taki pogląd został ukształtowany w orzecznictwie – por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 724/09, z dnia 21 października 2010 r., sygn. I OSK 928/10. Przyjąć zatem należy, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tej nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził. Chodzi tu zatem o sytuację, w której strona faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne lub gdy nie osiąga żadnych dochodów z posiadanego gospodarstwa rolnego, choć ma faktyczną możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania z niego środków utrzymania, bądź w inny sposób uzyskiwania z niego dochodów. Konkluzja taka znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej. Jedna z powszechnie przyjmowanych reguł wykładni systemowej mówi bowiem, że znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono jak najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Skoro zaś celem ustawy o pomocy społecznej jest wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, to ocena możliwości tych osób w tym zakresie powinna być oparta o dochody tych osób. Ponadto wskazać należy, że art. 8 ust. 9 u.p.s. określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Wobec tego stwierdzić wypada, że w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro skarżący jako właściciel nieruchomości rolnej o powierzchni 7,05 ha uzyskuje z niej dochód miesięczny wyliczony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy pomocy społecznej, to zasadnie uznano, że wlicza się on do dochodu skarżącego. Nie jest więc trafny zarzut naruszenia w niniejszej sprawie naruszenia art. 8 ust. 9 u.p.s., jak również zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 u.p.s. wskazać należy, że "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w tym przepisie uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Oznacza to, że art. 41 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości. W niniejszej sprawie wskazywana przez skarżącego jego sytuacja materialna i zdrowotna nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 u.p.s. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu, co trafnie ocenił Sąd I instancji. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją został zebrany w sposób wyczerpujący i należycie oceniony. W niczym zatem nie zostały naruszone art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Uzasadnienia decyzji obu instancji w sposób właściwy wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały się one przy wydawaniu decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.