IV SA/Gl 208/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: Kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) – po rozpatrzeniu odwołania J.Z. od decyzji Prezydent Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania J.Z. dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy od 1 grudnia 2015 r. do 31 maja 2016 r. w wysokości 41,17 zł miesięcznie – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 966 ze zm., dalej także: ustawa), § 2.1 § 3, 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817 ze zm.) i art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej także: usg) oraz art. 104 Kpa, przyznał J.Z. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od 1 grudnia 2015 r. do 31 maja 2016 r. w wysokości 41,17 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ pierwszoinstancyjny wyjaśnił, że J.Z. wystąpił w dniu 3 listopada 2015 r. z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podkreślił, że ze złożonych dokumentów wynikało, iż wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje lokal o powierzchni użytkowej - 30,53 m2 oraz deklaruje średni miesięczny dochód w okresie ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku w wysokości 1.492,14 zł. Poza tym w jego ocenie wnioskodawca spełnił kryteria określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych albowiem powierzchnia użytkowa jego mieszkania wynosi 30,53 m2 i jest mniejsza od powierzchni normatywnej, która wynosi 35 m2, miesięczne wydatki mieszkaniowe, po uwzględnieniu korekty czynszu, wynoszą 324,04 zł natomiast średni miesięczny dochód wnioskodawcy wynosi 1.492,14 zł a wysokość najniższej emerytury na dzień złożenia wniosku to 880,45 zł a zatem dochód na jedną osobę nie przekracza dopuszczalnego dochodu. Następnie organ stwierdził, że dodatek mieszkaniowy na rodzinę jednoosobową oblicza się jako różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie a 20 % średniego miesięcznego dochodu rodziny, a zatem równa się 41,17 zł. W dniu 7 grudnia 2015 r. J.Z. złożył odwołanie od tej decyzji domagając się podwyższenia kwoty dodatku mieszkaniowego. Wyjaśnił w nim, że jego dochodem jest renta z ZUS w kwocie 1.364,71 zł, z której komornik potrąca 341,17 zł w efekcie czego na życie pozostaje mu 806,00 zł. Poza tym oświadczył, że ma ciężkie warunki materialne, leczy się u specjalistów i nie pracuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, od roku 2005 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w jej art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 ustawy. Ponadto stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy normatywna powierzchnia lokalu mieszkalnego dla jednej osoby wynosi 35 m2. Następnie wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, w szczególności 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału (art. 6 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Jednocześnie Kolegium wskazało, że 175% najniższej emerytury wynosiło odpowiednio 1.540,79 zł. Tym samym w ocenie organu odwoławczego strona zajmuje lokal, którego powierzchnia nie przekracza normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego dla jednej osoby a jej dochód na osobę nie przekracza maksymalnej dopuszczalnej kwoty dochodu. Poza tym łączne wydatki powiększone z tytułu braku w lokalu ciepłej wody wynoszą 324,38 zł. Zdaniem Kolegium wysokość dodatku mieszkaniowego dla wnioskodawcy wynosi 41,17 zł. Kwota ta bowiem jest wynikiem różnicy miedzy wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek. Podsumowując w opinii Kolegium decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zgodna z żądaniem wskazanym we wniosku oraz z obowiązującymi w tej materii przepisami, a wysokość dodatku mieszkaniowego została ustalona w sposób prawidłowy. Tym samym organ drugoinstancyjny zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca – co do zasady – zarzuciła organom orzekającym w sprawie naruszenie obowiązującego prawa, poprzez niewłaściwe i nierzetelne dokonanie ustaleń jego trudnej sytuacji życiowej, niewłaściwe określenie wysokości renty a tym samym kryterium dochodowego a w następstwie uchylanie się od udzielenia mu pomocy. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zwarte w objętej skargą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu zostały naruszone przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów orzekających w pierwszej i drugiej instancji oraz strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było przyznanie stronie dodatku mieszkaniowego w wysokości 41,17 zł. W realiach rozpoznawanej sprawy spór koncentruje się wokół podjętych przez organy tak pierwszej, jak i drugiej instancji ustaleń w zakresie dochodu strony. Organy administracyjne ustaliły bowiem, że średni miesięczny dochód gospodarstwa w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił 1.492, 14 zł, co w przeliczeniu na osobę daje także tę wysokość, czyli 1.492, 14 zł. Ustalając ten dochód organy wskazały, że jest to dochód "deklarowany" we wniosku. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustalając go organy oparły się – jak argumentowały – na wniosku strony, chociaż ta, co także musi zostać podkreślone, konsekwentnie kwestionuje ustaloną i podaną we wniosku wysokość dochodu, podnosząc, że otrzymuje jedynie rentę w wysokości 1.147, 17 zł. Strona podaje kwotę 341,17 zajęcia komorniczego i kwotę 806,00 zł przekazywaną przez ZUS na rachunek bankowy, co daje 1.147, 17 zł. Nadto dołączona do akt sprawy decyzja waloryzująca rentę Z-cy Dyrektora ZUS odział w Z. z dnia [...]r. określa wysokość tego świadczenia na kwotę 1364,71 zł (k. 3). Tym samym trzymiesięczna wysokość stanowi 4.094, 13 zł, gdyż 1364, 71 zł x 3 daje właśnie ten wynik – 4.094, 13. Zatem kontrolując objęte skargą rozstrzygniecie nie sposób ustalić skąd organy wyliczyły kwotę 1.492, 14 zł. Można domyślać się, że organy uznały nadpłatę za wodę i CO w wysokości 382, 30 zł za dochód strony ale z akt sprawy nie wynika w jaki sposób rozliczono tę nadpłatę i – co istotne – dlaczego uznano ją za dochód strony. Podkreślenia wymaga, że jakkolwiek organy nie podały tego wyliczenia to jednak analiza akt pozwala na przyjęcie, że ustalając dochód gospodarstwa domowego strony skarżącej organy obu instancji uwzględniły na jego poczet, poza otrzymywanym przez stronę w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenie wniosku świadczeniem z ZUS, także powstałą nadpłatę z tytuł rozliczenia mediów, ale to pozostaje kwestią wymagającą jednoznacznego określenia i wykazania przez organy, albowiem czyni kontrolowane postępowanie nieczytelnym i wymykającym się kontroli sądowej. Wszak nie sposób z uzasadnienia decyzji wywieść co de facto składa się na dochód strony. Jest to o tyle istotne albowiem z ustalonym dochodem nie zgodziła się strona skarżąca, podważając prawidłowość jego wyliczenia. Odnosząc się do kwestii dotyczącej sposobu ustalenia i składników dochodu podmiotu ubiegającego się o dodatek mieszkaniowy, należy wskazać iż kwestię tę reguluje przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W myśl tego przepisu za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się natomiast, według dalszej treści wskazanego przepisu, min. świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca uznał za dochód "wszelkie przychody" wnioskodawcy. Nie ma zatem znaczenia czy dany przychód został otrzymany jednorazowo, incydentalnie, czy też jest on uzyskiwany regularnie, ani czy ma on charakter materialny czy też nie. Przy interpretacji jednak zwrotu wszelkie przychody, nie można pominąć dalszej część zdania w którym zwrot ten został wyrażony (art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze), a w którym wskazuje się, że dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Taki sposób zbudowania tego przepisu wymaga, aby użyty w nim zwrot "wszelkie przychody" był wiązany z tymi dochodami, od których należy i można odliczyć koszty ich uzyskania, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Nie można zatem zwrotu tego, tak jak zdaje się uczyniły to orzekające w sprawie organy, gdyż tego jednoznacznie nie podały ale wynika to z zsumowania wysokości renty i nadpłat mediów, których rozliczenie znajduje się na kartach 4 i 5 – interpretować w oderwaniu od dalszej części zdania, i w efekcie utożsamiać go z wszystkimi przychodami, które wnioskodawca realnie uzyskał. W analizowanym przepisie nie chodzi bowiem o wszystkie źródła przychodów, ale o te wszelkie przychody, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Takiego rozumienia art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy nie zmienia zawarte w zdaniu drugim tego przepisu wyliczenie rodzajów przychodów nie podlegających wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu pierwszym terminu "wszelkie przychody", a jest tylko wskazaniem rodzajów świadczeń socjalnych, które przyznane przez władzę publiczną nie mają wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy. Orzekający skład Sądu podziela wyrażone w tym zakresie stanowisko w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt. SA/Rz 1890/03, powtórzone i przypomniane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 125/12, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. W wyrokach tych Sądów zajęły stanowisko, z którym utożsamia się skład orzekający, że choć ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie zdefiniował pojęcia przychodu to jednak nie ma wątpliwości, że może być nim wyłącznie korzyść zewnętrzna w stosunku do wnioskodawcy, czyli korzyć pochodząca z innego źródła i nie będąca już majątkiem wnioskodawcy (do tego opodatkowanym). Znaczy to, że dochodem w rozumieniu analizowanego przepisu nie jest sam majątek, choć w niektórych sytuacjach majątek może być źródłem dochodu np. odsetki od kapitału, czynsz lub inne opłaty będące pożytkami cywilnymi rzeczy. Na taki sposób traktowania majątku wskazuje treść art. 3 ust. 4 ustawy, w którym nie posiadanie gospodarstwa rolnego decyduje o możliwości uzyskania dodatku, ale dochód który gospodarstwo przynosi. Biorąc pod uwagę poczynione uwagi i odnosząc je do przedmiotu sprawy, należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż błędnie ustaliły dochód strony skarżącej, wliczając do niego, poza otrzymanym przez stronę świadczeniem z ZUS, także (ewentualną) kwotę nadpłat powstałych z rozliczenia mediów, gdyż – co wymaga podkreślenia – z uzasadnienia decyzji tak pierwszej jak i drugiej instancji nie wynika, w jaki sposób organy ustaliły dochód opierając się na weryfikowalnym materiale dowodowym. Tym samym mając na uwadze konieczność prawidłowego ustalenia dochodu gospodarstwa domowego strony, który w konsekwencji determinuje właściwe określenie wysokości należnego stronie dodatku mieszkaniowego, należało skargę strony uwzględnić i wydane w sprawie decyzje uchylić. Wskazania co do dalszego postępowania, wynikają wprost z poczynionych wyżej przez Sąd uwag dotyczących właściwego rozumienia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając powyższa na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, orzekł jak w sentencji.