II OSK 293/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy A. S. po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 518/16 w sprawie ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 25 kwietnia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 września 2016 r. sygn. II SA/Wr 518/16 oddalił skargę D. B. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z 25 kwietnia 2016 r. nr SKO ... utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 12 lutego 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia 8 marca 1974 r. wydanego przez Naczelnika Powiatu we W. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1014) z dniem 1 stycznia 1992 r. wyeliminował możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych (aktów własności ziemi) wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Jak stwierdził Sąd I instancji, nawet najbardziej rozbudowane i wnikliwe rozważanie argumentacji skarżącej nie mogło wywołać znalezienia podstawy do wykluczenia stosowania art. 63 cyt. ustawy, a w konsekwencji art. 158 § 2 oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej Kpa). Stwierdzenie naruszenia prawa następuje w ramach wszczętego postępowania nieważnościowego, a tego ustawa zakazuje wszczynać. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie niniejszej występuje prawna przeszkoda do żądania stwierdzenia, że akt własności ziemi został wydany z naruszeniem prawa, podczas gdy występuje co najwyżej przeszkoda do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest całkowicie nieuzasadniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest oczywista. Poprzez wyłączenie zastosowania art. 156 Kpa w odniesieniu do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, które stały się ostateczne przed upływem 5 lat, przepis ten eliminuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takich decyzji. Wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazuje się, że art. 63 ust. 2 tej ustawy mówi wyłącznie o niestosowaniu art. 156 Kpa, nie zaś art. 158 § 2 Kpa, to jednak wskazać należy, że art. 158 § 2 Kpa zawiera uregulowanie, które nie ma charakteru samodzielnego i jego zastosowanie może mieć miejsce tylko wtedy, kiedy nie jest wyłączone stosowanie art. 156 Kpa. Zgodnie z brzmieniem art. 158 § 2 Kpa jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Organ nie może zatem wydać, wyłącznie na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 63 ust. 2 ww. ustawy, decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. W przepisie tym nie zostały bowiem zawarte jakiekolwiek samodzielne przesłanki, dające kompetencję do wydania decyzji stwierdzającej wydania decyzji z naruszeniem prawa. Przepis art. 158 § 2 Kpa zawiera odesłania wprost do art. 156 Kpa, i tylko w przypadku zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 2 Kpa, możliwe jest jego zastosowanie. Tym samym nie można Sądowi I instancji zarzucić dokonania błędnej wykładni art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 158 § 2 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, ponieważ w sprawie istniała normatywna przeszkoda do wszczęcia postępowania w sprawie weryfikacji czy akt własności ziemi dotknięty jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.