II SA/Wr 518/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /spr./ Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia 8 marca 1974 r. Jak podano w uzasadnieniu, wniosek skarżącej zmierzał do stwierdzenia, że decyzja – akt własności została wydana z naruszeniem prawa. W pierwszym postanowieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Organ omówił przepisy tej ustawy. Wskazał dalej, że przepis art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1014) z dniem 1 stycznia 1992 r. wyeliminował możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61a w związku z art. 158 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia w zakresie nieobjętym wnioskiem. Wskazany w postanowieniu przepis wyklucza jedynie stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, nie zaś ponadto stwierdzenia wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa. Organ uznał ten zarzut za bezzasadny. Orzekanie o stwierdzeniu postulowanym we wniosku jest dopuszczalne jedynie w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu tym organ nie jest związany zakresem wniosku (wyrok II SA/Wr 189/10). Nie istnieje odrębna sprawa stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wskazany już przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. wyklucza wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji. Stanowi to przedmiotową przeszkodę do przeprowadzenia tego postępowania. Wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. bez przeprowadzenia postępowania nieważnościowego nie jest dopuszczalne (wyrok II OSK 534/11). W skardze do sądu administracyjnego zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak rozważenia, czy kwestionowana decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. bądź nie zawierała wad czyniących ją decyzją nieistniejącą, w szczególności z uwagi na jej podrobienie, dalej naruszenie art. 8 k.p.a. z uwagi na ogólnikowe jedynie ustosunkowanie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kolejno art. 80 k.p.a. i art. 61a w związku z art. 158 § 2 k.p.a. z przyczyn podanych we wniosku, a w końcu art. 136 k.p.a. przez nieuzupełnienie materiału dowodowego w celu ustalenia nieistnienia decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu skarżąca twierdziła, że wydanie decyzji nieistniejącej lub pomimo braku przesłanek stosowania ustawy z 1971 r., wyłącza stosowanie art. 63 powołanej ustawy. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie wpływa na pewność obrotu prawnego, co jest celem stosowania art. 63. Zaskarżona decyzja nie została skarżącej doręczona, umieszczona na niej pieczęć budzi wątpliwości, akta sprawy uwłaszczeniowej nie udało się odszukać, nabywca nigdy nie był samodzielnym posiadaczem nieruchomości i objął ją w posiadanie po wejściu w życie ustawy z 1971 r. Dokonana już ocena konstytucyjności art. 63 ustawy z 1991 r,. dotyczyła braku dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś ustalenia, że była wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W nawiązaniu do zarzutów skargi organ wskazał, że sama skarżąca nie kwestionowała wydania decyzji na podstawie ustawy z 1971 r., a we wniosku twierdziła o rażącym naruszeniu art. 1 ust. 1, art. 5 w związku z art. 17 i art. 12 ust. 4 tej ustawy. Wystąpienie negatywnej przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania wyklucza dokonywanie jakichkolwiek ustaleń. Decyzja weszła do obrotu prawnego i wywołała określony skutek prawnorzeczowy (wyrok II OSK 1417/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zawodowy pełnomocnik skarżącej wniósł do "Urzędu Miejskiego W." o stwierdzenie, że decyzja uwłaszczeniowa z 1974 r. wydana została z naruszeniem prawa jako wydana w warunkach nieważności stosownie do art. 156 k.p.a. z uwagi na naruszenie przepisów art. 1 ust. 1, art. 5 w związku z art.17 i art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. oraz art. 16 tej ustawy w związku z art. 5, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 99 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. W uzasadnieniu wniosku przekonywał, że akt własności ziemi został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Jednak z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji. Nie wyklucza to stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa zgodnie z art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. (wyrok I OSK 576/06). Jak wynika z powyższego, obie strony zgodne są co do tego, że wnioskowane stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa mogłoby nastąpić po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie nieważności tej decyzji. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. stwierdzenie takie może nastąpić "jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.". Okoliczności te jak wiadomo to przedawnienie lub wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżąca nawet nie twierdzi, jakoby okoliczności takie miały miejsce. Zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 63 ust. 3 cyt. ustawy z 1991 r. do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. nie stosuje się przepisów KPA dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Trafnie wskazały strony, że konstytucyjność tego przepisu i jego wykładnia nie budzą wątpliwości (patrz wyroki TK sygn. SK 13/98 i SK 29/09, wyroki II SA/Wr 189/10 i powołane tam I OSK 449/07 i 1481/07, ostatnio wyroki II SA/Łd 371/14, II OSK 757/12, I OSK 295/10, II OSK 1444/09). Zachodzi odwrotna niż się wydaje pełnomocnikowi skarżącej zależność między brakiem wyjaśnienia okoliczności a odmową wszczęcia postępowania w sprawie. Organ nie wszczyna postępowania z uwagi na niedopuszczalność lub zbędność postępowania wyjaśniającego. Czynności wyjaśniających podejmuje się nie w celu ustalenia podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż byłoby to nielogiczne i bezsensowne, lecz po wszczęciu postępowania. Odmowa wszczęcia jest odmową podjęcia czynności wyjaśniających i ta druga nie uzasadnia zarzutu wobec organu. Najbardziej rozbudowane i wnikliwe rozważanie argumentacji skarżącej nie mogło wywołać znalezienia podstawy do wykluczenia stosowania art. 63 cyt. ustawy, a w konsekwencji art. 158 § 2 k.p.a. i art. 61a k.p.a. Stwierdzenie naruszenia prawa następuje w ramach wszczętego postępowania nieważnościowego, a tego ustawa zakazuje wszczynać. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.