II OSK 1444/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.J., R.Z., W.Z., W.Z., Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 207/09 w sprawie ze skargi W.Z., H.J., Z.Z., R.Z., W.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – Akt własności ziemi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 207/09 oddalił skargę W.Z., H.J. J., Z.K. Z., R.J. Z., W.P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - Akt własności ziemi Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Naczelnik Miasta i Gminy w T. aktem własności ziemi z dnia [...] 1981 r. stwierdził, że W.K. i I.K. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3,35 ha, położonej w K.. Opisana wyżej decyzja stała się ostateczna z dniem [...] marca 1982 r. W dniu 13 października 2008 r. W.Z., H.J. J., Z.K. Z., R.J. Z. oraz W.P. Z. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji - aktu własności ziemi z dnia [...] 1981 r. W ocenie wnioskodawców przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 oraz art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w związku z art. 336 Kodeksu cywilnego, a także art. 7, art. 61 § 4 w zw. z art. 28 i art. 10 § 1 oraz art. 109 § 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania aktu własności ziemi. Powołując się na brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych strony wskazały, że dawał on możliwość uzyskania własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych tylko i wyłącznie rolnikom, którzy bądź sami, bądź też ich poprzednicy, objęli w samoistne posiadanie gospodarstwo rolne, na podstawie umowy zawartej bez prawem przewidzianej formy. Tymczasem W. i I. K. byli jedynie dzierżawcami przedmiotowej nieruchomości. Nie spełniali zatem warunku przewidzianego w art. 1 ust. 1 oraz art. 5 pkt 1 ustawy. Wnioskodawcy podnieśli dodatkowo, że kwota 145 000 zł, przekazana rzekomo W.Z., była jedynie kwotą czynszu dzierżawnego, a nie zapłatą za przeniesienie własności nieruchomości. W.Z. nie była również spadkobierczynią K.W., pierwotnego właściciela spornej nieruchomości, a zatem nie mogła być tej nieruchomości właścicielką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2008 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (aktu własności ziemi) z dnia [...] 1981 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w T. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700), organ stwierdził, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Oznacza to zakaz podważania decyzji wydanych na podstawie powołanej wyżej ustawy, jak również zakaz prowadzenia postępowań mogących do takiego skutku prowadzić. W.Z., H.J. J., Z.K. Z., R.J. Z. oraz W.P. Z. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu wskazali, że w sprawie nieprawidłowo zastosowano art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W ocenie stron przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, bowiem działki gruntu objęte aktem własności ziemi nigdy nie wchodziły w skład zasobu nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, a art. 1 ww. ustawy reguluje wyłącznie zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Nadto wskazany przepis nie obowiązuje od dnia 31 maja 1995 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2009 r utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] 2008 r. Organ administracji podzielił pierwotnie wyrażony pogląd, zgodnie z którym art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyłącza możliwość wzruszania, w drodze środków nadzwyczajnych, decyzji uwłaszczeniowych. Wskazał, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych miała charakter epizodyczny. Zmierzała do sanacji stanów faktycznych - samoistnego posiadania przez rolników nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Przewidziana omawianą ustawą akcja porządkowania własności gospodarstw rolnych samoistnych posiadaczy została zakończona w 1982 r. Ustawa z 1971 r. została bowiem uchylona ustawą z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wcześniej wydane akty własności mogły być jednak nadal podważane w drodze wniosków o wznowienie postępowania lub stwierdzenie jego nieważności. Ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw uchylono jednak stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Organ stwierdził zatem, że art. 63 ust. 2 ustawy, ma zastosowanie do wszystkich ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dodatkowo Kolegium wskazało, że kwestia zgodności przepisu art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją była dwukrotnie przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że przepisy te nie są niezgodne z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok z dnia 22 lutego 2000 r., SK 13/99; OTK 2000/1/5), a także z art. 77 ust. 1 oraz z art. 78 Konstytucji (wyrok z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99; OTK 2000/4/110). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.Z., H.J. J., Z.K. Z., R.J. Z. i W.P. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., w której wniesiono o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] 2008 r. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zarzucili naruszenie: art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez jego przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem działki gruntu objęte aktem własności ziemi nigdy nie wchodziły w skład zasobu nieruchomości rolnych Skarbu Państwa oraz art. 12, art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a., przez nierozważenie przez organ wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] 2008 r. W ocenie skarżących art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawa reguluje wyłącznie zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w punktach 1-3 tego przepisu. Zatem art. 63 będzie miał zastosowanie wyłącznie do tych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, które za przedmiot mają nieruchomości Skarbu Państwa. Co więcej ich zdaniem ochrona jednego z fundamentalnych praw obywateli, jakim jest niewątpliwie prawo do własności, wymaga stosowania ścisłej wykładni przy interpretowaniu przepisów, których stosowanie mogłoby potencjalnie to prawo naruszyć. Stosowanie tego przepisu również do innych nieruchomości, które nigdy nie były i nadal nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy, nie może mieć miejsca. Taka wykładnia, jako wykładnia rozszerzająca, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Podkreślono, że art. 63 został na podstawie ogólnych reguł interpretacyjnych oraz reguł derogacyjnych pominięty przy ogłaszaniu tekstu jednolitego ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i nie obowiązuje od dnia 31 maja 1995 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: P.p.s.a., skargę oddalił. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) Sąd stwierdził, że stosownie do jego treści do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27 poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że w/w przepis w dacie wydania zaskarżonej decyzji, już nie obowiązywał. Przepis ten nadal bowiem obowiązuje, nie został uchylony inną ustawą, nie został również uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, ani w żaden inny sposób wyeliminowany z obrotu prawnego. Natomiast przepis ustawowy nie przestaje obowiązywać na podstawie "ogólnie przyjętych reguł interpretacyjnych oraz reguł derogacyjnych". Poza tym, wyjaśnił, że art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa umiejscowiony został w rozdziale 10 - Przepisy przejściowe i końcowe, którego przedmiotem nie jest sama ustawa, ale inne akty prawne. Po drugie - przepis ten odnosi się wprost do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, która z kolei, w myśl art. 1 ust. 1, odnosiła się do gruntów znajdujących się w samoistnym posiadaniu osób fizycznych (rolników). Grunty te nie mogły więc znajdować się w zasobie Skarbu Państwa. Skoro zatem skarżących domagali się w swoim wniosku stwierdzenia nieważności Aktu Własności Ziemi z dnia [...] 1981 r., wydanego na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie może budzić wątpliwości, że w sprawie powinien mieć zastosowanie wciąż obowiązujący art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że celem tej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r., było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje (akty własności ziemi), wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. Interpretując znaczenie użytego w art. 63 ust. 2 sformułowania "nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących ...." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 571/07). Oznacza to, że obecnie brak jest jakiejkolwiek możliwości weryfikacji decyzji (aktów własności ziemi) wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK z 2000 r. Nr 1, poz. 5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK z 2000 r. Nr 4, poz. 110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że akty własności ziemi przestały być wydawane w kwietniu 1982 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Zatem osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale i także przed sądem powszechnym. Podniósł również, że wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. W konsekwencji, uznał, że zarzuty błędnego zastosowania art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a także nieustosunkowania się przez organ do argumentu o braku możliwości jego zastosowania, są niezasadne. Organ wyjaśnił bowiem w wyczerpujący sposób, spełniający wymagania stawiane przez art. 107 § 3 K.p.a., dlaczego przepis ten należało zastosować, przedstawiając przy tym obszernie stan faktyczny sprawy. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zawierało również odniesienie się do argumentów stron, dotyczących rzekomego nieobowiązywania art. 63 ust. 2, a także prawidłowo sformułowaną podstawę prawną. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji, odniósł się do kwestii właściwości organu w przedmiocie załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. Wskazał, że w kwestii właściwości organu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 33/05, rozstrzygnął spór kompetencyjny między wojewodą i samorządowym kolegium odwoławczym i uznał SKO za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. Pogląd wyrażony w ww. postanowieniu Sąd pierwszej instancji w pełni zaakceptował. Z kolei, w sprawie czy organ powinien umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi, czy też odmówić wszczęcia takiego postępowania, Sąd wyjaśnił, że art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi, że do aktów własności ziemi nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących stwierdzenia nieważności. Jeśli jednak złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności takiego aktu, to właściwy organ administracji sprawę powinien zakończyć w sposób przewidziany prawem. Skoro jest to niewątpliwie sprawa administracyjna, to należy zakończyć ją decyzją. Z kolei umorzenie postępowania oznaczałoby, że postępowanie zostało wszczęte, ale sprawa stała się bezprzedmiotowa. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Wprawdzie postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna sam wniosek (nie wydaje się odrębnego postanowienia w tym przedmiocie), ale jeśli istnieje przepis szczególny (w tym wypadku - art. 63 ust. 2), należy, w ocenie Sądu, zastosować art. 157 § 3 K.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. W tym miejscu odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 571/07, który stwierdził, że wadliwe jest takie rozumienie art. 63 ust. 2, które sprowadza się do mechanicznego niejako wyeliminowania z postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wszystkich przepisów działu II rozdziału 13 K.p.a. Przepis art. 157 § 3 K.p.a. nie "dotyczy" w rozumieniu tego przepisu stwierdzenia nieważności. Przepisami dotyczącymi stwierdzenia nieważności są natomiast wszystkie te, których zastosowanie mogłoby prowadzić do podważenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego W.Z., H.J. J., Z.K. Z., R.J. Z. oraz W.P. Z. i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez przyjęcie, że wskazany powyżej przepis wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji również względem nieruchomości, które nigdy nie należały i nadal nie należą do zasobu nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, a zatem do nieruchomości nie objętych dyspozycją art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który wskazuje, że ustawa ta reguluje wyłącznie zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w punktach 1-3 tego przepisu. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Natomiast w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzeczono się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż art. 63 ust. 2 o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ma zastosowanie względem jakichkolwiek postępowań prowadzonych w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). W ocenie skarżących kasacyjnie taka wykładnia treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie znajduje uzasadnienia, bowiem pozostaje w rażącej sprzeczności z wykładnią systemową, która powinna uwzględniać zakres przedmiotowy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która to ustawa w art. 1 zakreśla przedmiotowy zakres jej zastosowania. W motywach skargi kasacyjnej podano, że zgodnie z art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ustawa ta reguluje wyłącznie zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w punktach 1-3 tego przepisu, zatem art. 63 będzie miał zastosowanie wyłącznie do tych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), które za przedmiot mają nieruchomości Skarbu Państwa. Wskazano, że ochrona jednego z fundamentalnych praw obywateli, jakim jest prawo do własności, wymaga stosowania ścisłej wykładni przy interpretowaniu przepisów, których stosowanie mogłoby potencjalnie to prawo naruszyć. Natomiast stosowanie tego przepisu również do innych nieruchomości, które nigdy nie były i nadal nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy nie może zatem mieć miejsca. Taka wykładnia rozszerzająca nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. W ocenie skarżących kasacyjnie racjonalny ustawodawca umieszczając art. 63 w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ustalił zakres jego zastosowania, wyłączając z jego dyspozycji nieruchomości inne, niż wskazane w art. 1 ustawy. Ich zdaniem jeżeli art. 63 miałby odnosić skutek do wszelkich decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r., wówczas przepis ten musiałby zostać zawarty w ustawie o szerszym przedmiotowo zakresie zastosowania. Zatem jak zaznaczono przepis ten powinien zostać wprowadzony bezpośrednio np. do kodeksu postępowania administracyjnego, czego ustawodawca nie uczynił, wprowadzając go jedynie do ustawy o węższym przedmiotowo zakresie stosowania. Podkreślono, że pełne brzmienie tytułu ustawy z dnia 19 października 1991 r. brzmi o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, wskazuje, iż ustawodawca z rozmysłem nie dokonał zmiany ustawy kodeks postępowania administracyjnego, lecz wprowadził jedynie sporny przepis do ustawy o węższym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w ww. przepisie tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, iż skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego gdy tymczasem skarga ta nie wskazuje w jej petitum jak i uzasadnieniu jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego a to ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak też przepisów procesowych innych ustaw. Natomiast błędne jest stanowisko skarżących, iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( Dz. U. Nr 231 z 2007 r. poz. 1700 ze zm.) jest przepisem prawa procesowego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych - porównaj wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1735/04 publikowany w zborze Lex nr 165775. Wskazany akt i zamieszczona w nim w/w norma prawna jest przepisem prawa materialnego gdyż określa generalnie skutki administracyjnoprawne złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w sprawach zakończonych decyzją ostateczną wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1991 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skoro więc zarzut sformułowany w petitum kasacji odniesiono do normy art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., która to jest normą prawa materialnego a z motywów kasacji wynika, iż skarżący zarzucają w istocie błędną jej wykładnię to niespornym pozostaje, iż skarżący formułują zarzut naruszenia prawa materialnego określony w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. Niezależnie jednak od przedstawienia wadliwej kwalifikacji zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ustosunkować się do przedstawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się zatem do zarzutu skargi kasacyjnej obrazy przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.), wskazać należy, iż stanowi on, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Celem powyższej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje - akty własności ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Przytoczony wyżej przepis zlikwidował jedynie możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych, w trybie ustawy z dnia 19 października 1971 r. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Za niedopuszczalne w związku z tym, uznać należy składane przez zainteresowane osoby wnioski, dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji czy też uchylenia lub zmiany decyzji. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że w przeciwieństwie do trybu zwykłego, gdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują odmowy wszczęcia postępowania, w trybach nadzwyczajnych forma odmowy wszczęcia postępowania została przewidziana (art. 149 § 3, art. 157 § 3 K.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podstawę prawną wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania stanowi art. 157 § 3 K.p.a. Treść tego przepisu obliguje organy administracji do uprzedniej kontroli złożonego o stwierdzenie nieważności decyzji wniosku pod kątem spełnienia formalnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność tego rodzaju postępowania. Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie, że względu na treść ust. 2 art. 63 cyt. ustawy, badanie we wskazanych w tym przepisie trybach, legalności decyzji uwłaszczeniowych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 19 października 1971 r., zostało wykluczone. W takiej sytuacji złożony wniosek należało uznać za niedopuszczalny i na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. - odmówić wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podnosi się w doktrynie przesłanką wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest między innymi istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. Jedną z takich przeszkód jest właśnie unormowanie art. 63 § 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem. Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2004. str. 743 i 707). Bez wpływu na wyrażone wyżej stanowisko pozostaje argumentacja skargi , która generalnie wskazuje na brak możliwości zastosowania w tej sprawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa podnosząc, iż art. 1 tej ustawy reguluje wyłącznie zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w punktach 1-3 tego przepisu, zatem art. 63 tej ustawy będzie miał zastosowanie wyłącznie do tych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., które za przedmiot mają nieruchomości Skarbu Państwa. Niewątpliwie zakres przedmiotowy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. Nr 231 z 2007 r. , poz. 1700 ze zm.) wskazany w jej art. 1 pkt 1- 3 odnosi się do nieruchomości Skarbu Państwa. Niemniej jednak przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie został zamieszczony w przepisach merytorycznych odnoszących się do tej ustawy lecz zawarty został w rozdziale 10 – Przepisy przejściowe i końcowe , którego przedmiotem nie jest sama ustawa ale inne akty prawne. Z rozdziału 2 dot. budowy ustawy a zamieszczonego w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ) wynika, że ustawa niezależnie od tytułu ustawy, przepisów merytorycznych jak też przepisów o wejściu ustawy w życie, zawiera także przepisy przejściowe lub dostosowujące oraz przepisy uchylające, jeżeli regulują dziedzinę spraw uprzednio unormowanych przez inną ustawę. Tym samym przepis art. 63 ust. 2 omawianej ustawy zamieszczony w przepisach końcowych i przejściowych nie odnosi się do samej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa lecz dotyczy innej ustawy a to ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 , poz. 250 ze zm.) a przede wszystkim ostatecznych decyzji wydanych w oparciu o tę ustawę. Można jedynie dla porządku dodać, że zaakceptowanie argumentu skargi kasacyjnej byłoby równoznaczne z zakwestionowaniem znaczącego odsetka nowelizacji różnych ustaw. Polski ustawodawca bardzo swobodnie rozmieszcza przepisy nowelizujące wcześniejsze ustawy, czego jednak nie traktuje się nigdy za wystarczającą przesłankę do zakwestionowania skuteczności nowelizacji. Tytułem przykładu wystarczy przypomnieć, że Prawo budowlane zostało znowelizowane w szczególności przez art. 41 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz. U. Nr 170, poz.1217), art.147 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz.1505), art.68 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz.206) czy też art. 65 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz.675). Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie Sąd I instancji przedstawiając prawidłową wykładnię w/w normy jednocześnie prawidłowo uznał, iż norma art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także względem nieruchomości, które nie należały do zasobu nieruchomości rolnych Skarbu Państwa w sytuacji gdy wniosek ten dotyczył ostatecznej decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Konkludując wskazać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.