II SA/Łd 207/09

Dnia 8 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. Z., H. J. J., Z. K. Z., R. J. Z., W. P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - Akt własności ziemi - oddala skargę. A.T.-P. Aktem własności ziemi z dnia [...] Naczelnik Miasta i Gminy w T. stwierdził, że W.K. i I.K. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3,35 ha, położonej w K. Opisana wyżej decyzja stała się ostateczna z dniem 3 marca 1982 r. W dniu 13 października 2008 r. W.Z., H.J.J., Z.K.Z., R.J.Z. oraz W.P.Z. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji - aktu własności ziemi z dnia [...]. W ocenie wnioskodawców przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 oraz art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w związku z art. 336 Kodeksu cywilnego, a także art. 7, art. 61 § 4 w zw. z art. 28 i art. 10 § 1 oraz art. 109 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania aktu własności ziemi. Powołując się na brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych strony wskazały, że dawał on możliwość uzyskania własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych tylko i wyłącznie rolnikom, którzy bądź sami, bądź też ich poprzednicy, objęli w samoistne posiadanie gospodarstwo rolne, na podstawie umowy zawartej bez prawem przewidzianej formy. Tymczasem W. i I. K. byli jedynie dzierżawcami przedmiotowej nieruchomości. Nie spełniali zatem warunku przewidzianego w art. 1 ust. 1 oraz art. 5 pkt 1 ustawy. Wnioskodawcy podnieśli dodatkowo, że kwota 145 000 zł, przekazana rzekomo W.Z., była jedynie kwotą czynszu dzierżawnego, a nie zapłatą za przeniesienie własności nieruchomości. W.Z. nie była również spadkobierczynią K.W., pierwotnego właściciela spornej nieruchomości, a zatem nie mogła być tej nieruchomości właścicielką. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (aktu własności ziemi) z dnia [...], wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w T. Organ, powołując się na brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700), stwierdził, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Oznacza to zakaz podważania decyzji wydanych na podstawie powołanej wyżej ustawy, jak również zakaz prowadzenia postępowań mogących do takiego skutku prowadzić. W.Z., H.J.J., Z.K.Z., R.J.Z. oraz W.P.Z. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...]. We wniosku wskazano, że w sprawie nieprawidłowo zastosowano art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W ocenie stron przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, bowiem działki gruntu objęte aktem własności ziemi nigdy nie wchodziły w skład zasobu nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, a art. 1 ww. ustawy reguluje wyłącznie zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Nadto wskazany przepis nie obowiązuje od dnia 31 maja 1995 r. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. Organ administracji podzielił pierwotnie wyrażony pogląd, zgodnie z którym art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyłącza możliwość wzruszania, w drodze środków nadzwyczajnych, decyzji uwłaszczeniowych. Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych miała charakter epizodyczny. Zmierzała do sanacji stanów faktycznych - samoistnego posiadania przez rolników nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Przewidziana omawianą ustawą akcja porządkowania własności gospodarstw rolnych samoistnych posiadaczy została zakończona w 1982 r. Ustawa z 1971 r. została bowiem uchylona ustawą z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wcześniej wydane akty własności mogły być jednak nadal podważane w drodze wniosków o wznowienie postępowania lub stwierdzenie jego nieważności. Ustawą dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw uchylono jednak stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Organ stwierdził zatem, że art. 63 ust. 2 ustawy, który wbrew twierdzeniom wnioskodawców nadal obowiązuje, ma zastosowanie do wszystkich ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dodatkowo Kolegium wskazało, że kwestia zgodności przepisu art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją była dwukrotnie przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że przepisy te nie są niezgodne z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok z dnia 22 lutego 2000 r., SK 13/99; OTK 2000/1/5), a także z art. 77 ust. 1 oraz z art. 78 Konstytucji (wyrok z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99; OTK 2000/4/110) Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli W.Z., H.J.J., Z.K.Z., R.J.Z. i W.P.Z., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1/ art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez jego przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem działki gruntu objęte aktem własności ziemi nigdy nie wchodziły w skład zasobu nieruchomości rolnych Skarbu Państwa; 2/ art. 12, art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nierozważenie przez organ wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]. W ocenie skarżących art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościarni rolnymi Skarbu Państwa nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawa reguluje wyłącznie zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w punktach 1-3 tego przepisu. Zatem art. 63 będzie miał zastosowanie wyłącznie do tych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, które za przedmiot mają nieruchomości Skarbu Państwa. W przekonaniu strony ochrona jednego z fundamentalnych praw obywateli, jakim jest niewątpliwie prawo do własności, wymaga stosowania ścisłej wykładni przy interpretowaniu przepisów, których stosowanie mogłoby potencjalnie to prawo naruszyć. Stosowanie tego przepisu również do innych nieruchomości, które nigdy nie były i nadal nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy, nie może mieć miejsca. Taka wykładnia, jako wykładnia rozszerzająca, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. W skardze podkreślono dodatkowo, że przepis art. 63 został na podstawie ogólnych reguł interpretacyjnych oraz reguł derogacyjnych pominięty przy ogłaszaniu tekstu jednolitego ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i nie obowiązuje od dnia 31 maja 1995 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając podniesioną w skardze argumentację Sąd w składzie niniejszym w pierwszej kolejności chciałby odnieść się do zarzutu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Stosownie do jego treści do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27 poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W ocenie skarżących przepis ten, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, już nie obowiązywał. Autorzy skargi podnieśli, że przepis ten został na podstawie ogólnych reguł interpretacyjnych oraz reguł derogacyjnych pominięty przy ogłaszaniu tekstu jednolitego ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i nie obowiązuje od dnia 31 maja 1995 r. Wątpliwości tych nie sposób podzielić. Przepis ten nadal bowiem obowiązuje, nie został uchylony inną ustawą, nie został również uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, ani w żaden inny sposób wyeliminowany z obrotu prawnego. Dodać jeszcze należy, że przepis ustawowy nie przestaje obowiązywać na podstawie "ogólnie przyjętych reguł interpretacyjnych oraz reguł derogacyjnych". Kolejnym argumentem, który nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżących rezultatu, jest ich przekonanie, że art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie powinien mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżących ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa reguluje wyłącznie zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, czyli w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w art. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Zatem art. 63 ust. 2 miałby zastosowanie wyłącznie do tych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, które za przedmiot miały nieruchomości Skarbu Państwa. Argumentacji tej w żaden sposób nie można uznać za zasadną. Przede wszystkim art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa umiejscowiony został w rozdziale 10 – Przepisy przejściowe i końcowe, którego przedmiotem nie jest sama ustawa, ale inne akty prawne. Po drugie – przepis ten odnosi się wprost do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, która z kolei, w myśl art. 1 ust. 1, odnosiła się do gruntów znajdujących się w samoistnym posiadaniu osób fizycznych (rolników). Grunty te nie mogły więc znajdować się w zasobie Skarbu Państwa. Skoro zatem skarżących domagali się w swoim wniosku stwierdzenia nieważności Aktu Własności Ziemi z dnia [...], wydanego na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie może budzić wątpliwości, że w sprawie winien mieć zastosowanie wciąż obowiązujący art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Celem tej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r., było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje (akty własności ziemi), wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. Interpretując znaczenie użytego w art. 63 ust. 2 sformułowania "nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących ...." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 571/07). Konstatacja taka oznacza, że obecnie brak jest jakiejkolwiek możliwości weryfikacji decyzji (aktów własności ziemi) wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK z 2000 r. Nr 1, poz. 5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK z 2000 r. Nr 4, poz. 110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. W drugim z przytoczonych wyroków Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że akty własności ziemi przestały być wydawane w kwietniu 1982 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). Zatem osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale i także przed sądem powszechnym. Trybunał Konstytucyjny podniósł również, że wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze, dotyczące błędnego zastosowania w sprawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a także nieustosunkowania się przez organ do argumentu o braku możliwości jego zastosowania, są niezasadne. Organ wyjaśnił bowiem w wyczerpujący sposób, spełniający wymagania stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego przepis ten należało zastosować, przedstawiając przy tym obszernie stan faktyczny sprawy. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zawierało również odniesienie się do argumentów stron, dotyczących rzekomego nieobowiązywania art. 63 ust. 2, a także prawidłowo sformułowaną podstawę prawną. Na koniec niniejszych rozważań Sąd chciałby się jeszcze pokrótce odnieść do dwóch kwestii, które w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie były rozstrzygane w jednolity sposób. Pierwszą z nich jest sprawa właściwości organu w przedmiocie załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. W orzecznictwie spotkać można wyroki sądów administracyjnych, które oceniały rozstrzygnięcia w tym przedmiocie zarówno organów administracji rządowej (właściwi miejscowo wojewodowie jako organy I instancji), jak samorządowej (a zatem samorządowe kolegia odwoławcze). Należy wszakże wskazać, że w kwestii właściwości organu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 33/05, rozstrzygnął spór kompetencyjny między wojewodą i samorządowym kolegium odwoławczym i uznał SKO za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. Pogląd wyrażony w ww. postanowieniu Sąd w składzie niniejszym w pełni zaakceptował. Drugą rozbieżnością pojawiającą się w orzecznictwie sądów administracyjnych jest kwestia, czy organ powinien umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi, czy też odmówić wszczęcia takiego postępowania. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi, że do aktów własności ziemi nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących stwierdzenia nieważności. Jeśli jednak złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności takiego aktu, to właściwy organ administracji sprawę powinien zakończyć w sposób przewidziany prawem. Skoro jest to niewątpliwie sprawa administracyjna, to należy zakończyć ją decyzją. Z kolei umorzenie postępowania oznaczałoby, że postępowanie zostało wszczęte, ale sprawa stała się bezprzedmiotowa. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Wprawdzie postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna sam wniosek (nie wydaje się odrębnego postanowienia w tym przedmiocie), ale jeśli istnieje przepis szczególny (w tym wypadku – art. 63 ust. 2), należy, w ocenie Sądu, zastosować art. 157 § 3 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. Jak bowiem orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 571/07, wadliwe jest takie rozumienie art. 63 ust. 2, które sprowadza się do mechanicznego niejako wyeliminowania z postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wszystkich przepisów działu II rozdziału 13 k.p.a. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. nie "dotyczy" w rozumieniu tego przepisu stwierdzenia nieważności. Przepisami dotyczącymi stwierdzenia nieważności są natomiast wszystkie te, których zastosowanie mogłoby prowadzić do podważenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.