II SA/Łd 371/14

Dnia 10 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi W. M. i A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 61a § 1, art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) po rozpatrzeniu wniosku W. M. i A. J., odmówiło z przyczyn przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia 6 grudnia 1974 r., wydanego przez Naczelnika Powiatu [...], stwierdzającego nabycie z mocy prawa przez E. W. oraz Z. W. nieruchomości położonych w K. Jak wynika z uzasadnienia opisanego postanowienia, W. M. i A. J. pismem z dnia 11 marca 2013 r. wystąpiły do Urzędu Gminy w Ł. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia 6 grudnia 1974 r. Argumentowały, iż akt własności ziemi budzi poważne wątpliwości, co do swej zgodności z prawem, gdyż w dacie jego wydania E. W. był już współwłaścicielem gospodarstwa rolnego na podstawie dziedziczenia po swym ojcu I. W., co oznacza, iż na mocy spornego aktu został właścicielem po raz drugi. W konsekwencji w skład spadku po R. W. także wchodziło gospodarstwo rolne, a ponieważ E. W. w dniu otwarcia spadku po matce już nie żył, dziedziczenie gospodarstwa pomiędzy spadkobiercami R. W. kształtowałoby się odmiennie. Pismem z dnia 19 marca 2013 r. Wójt Gminy Ł. przekazał wniosek Wójtowi Gminy w G., który przekazał sprawę jako organowi właściwemu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. Przechodząc do wyjaśnienia meritum Kolegium stwierdziło, iż nie jest spornym, że Naczelnik Powiatu [...] wydał w dniu 6 grudnia 1974 r. akt własności ziemi, którym stwierdził, na podstawie art. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nabycie z mocy samego prawa przez E. W. i Z. W. własności opisanej nieruchomości. Od aktu własności ziemi nie wniesiono odwołania, stał się ostateczny i stanowił podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Dalej, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. W przypadku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, zasada określona w art. 61 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania, w tym przypadku organ jest obowiązany do ustalenia, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność prowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Organ podkreślił, iż stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, a nadto zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie odmowa taka jest uzasadniona z przyczyn przedmiotowych, bowiem ustawodawca wykluczył z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa możliwość wszczęcia któregokolwiek z postępowań nadzwyczajnych w stosunku do aktu własności ziemi. W art. 63 ust. 2 ustawy czytamy, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Podsumowując Kolegium wskazało, iż skoro norma prawa materialnego wyklucza możliwość wszczęcia któregokolwiek z opisanych postępowań nadzwyczajnych, to należało na podstawie art. 61a k.p.a. orzec o odmowie wszczęcia postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. M. i A. J. zarzuciły naruszenie art. 1 ustawy przez jego niezastosowanie. Zdaniem stron przepis art. 1 ustawy wskazuje, iż przepisy w niej zawarte dotyczą tylko nieruchomości rolnych stanowiących mienie Skarbu Państwa. Kwestionowany akt własności ziemi dotyczył zaś nabycia z mocy prawa nieruchomości nie będących mieniem Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 18 grudnia 2013 r. Uzasadniając Kolegium przywołało dotychczasowy przebieg postępowania i stanowisko wywiedzione w rozstrzygnięciu z dnia 18 grudnia 2013 r. podkreślając, iż w pełni zasługuje na podzielenie. Odpowiadając na zarzut wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, iż nie ma miejsca naruszenie art. 1 ustawy przez niezastosowanie, bowiem norma ta nie może mieć zastosowania w odniesieniu do wniosku stron, niezależnie od ich poglądu. Nie jest zadaniem Kolegium, ani też któregokolwiek z organów administracji, sądów powszechnych czy administracyjnych ustalenie przyczyn umiejscowienia w ustawie art. 63 ust. 2, w takim a nie innym brzmieniu, w tej a nie innej ustawie. Bezspornym jest, iż norma zawarta w art. 63 ust. 2 ustawy obowiązuje i należy ją stosować, co też w tym przypadku uczyniono w sposób prawidłowy. Bezspornym jest także, że norma zawarta w art. 63 ust. 3 ustawy, jest typową normą przejściową, na co wskazuje chociażby jej usytuowanie w rozdziale 10 ustawy i odnoszącą się do decyzji wydanych na podstawie innego aktu rangi ustawowej, zaś norma zawarta w art. 1 ustawy odnosi się do istoty objętej tym aktem. Norma zawarta w art. 1 ustawy nie pozostaje w konflikcie z normą zawartą w jej art. 63 ust. 2 ze swej istoty, regulują one bowiem zupełnie odmienne sfery. W tym stanie rzeczy postanowienie wydane w dniu [...] w żaden sposób nie narusza obowiązujących norm prawa i nie było podstaw do jego zmiany czy uchylenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. M. i A. J. zarzuciły naruszenie przepisów ustawy tj. art. 1 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie może mieć zastosowania do wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi oraz art. 63 ust. 2 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając, pełnomocnik skarżących podkreślił, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot uwłaszczenia nie była w dacie wydania decyzji mieniem Skarbu Państwa, jak wynika bowiem z pkt 2 postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt [...], właścicielem gospodarstwa rolnego był I. W., a po jego śmierci R. W. i E. W. po ½ części każde z nich. Podniesiono również, że w uzasadnieniu zaskarżonego aktu Kolegium nie odnosi się wprost do przedstawionych mu w tej materii argumentów wskazując jedynie, iż do naruszenia art. 1 ustawy nie doszło. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi zwracając uwagę, iż strona skarżąca nie uzasadniła zarzutu naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy a ponadto, że ustalenie czy dana nieruchomość stanowiła mienie Skarbu Państwa nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy. W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującemu w mocy postanowienie własne o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Jak wynika z ustalonego i niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego, skarżące wystąpiły o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia 6 grudnia 1974 r., wydanego przez Naczelnika Powiatu [...], stwierdzającego nabycie z mocy prawa przez E. W. oraz Z. W. nieruchomości położonych w K. I co istotne, podstawą prawną spornego aktu własności ziemi były przepisy art. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Co za tym, nie budzi wątpliwości sądu, że w sprawie niniejszej organy prawidłowo uwzględniły przepis art. 63 ust. 2 ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Regulacja ta przewiduje zaś, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Podkreślić trzeba, iż przywołany przepis w żaden sposób nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Wyjaśnić natomiast wypada, iż wprowadzając do obrotu prawnego przepis art. 63 ust. 2 ustawy, ustawodawca miał na celu ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje (akty własności ziemi), wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. Interpretując znaczenie użytego w art. 63 ust. 2 ustawy sformułowania "nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących..." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić. W obecnym stanie prawnym nie jest zatem możliwa weryfikacja aktów własności ziemi, wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Oznacza to, że niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, ponieważ w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji (aktu własności ziemi) w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji (por. orzeczenia NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn.akt II OSK 571/07; z dnia 25 października 2011 r., sygn.akt I OSK 1840/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 września 2011 r., sygn.akt II SA/Łd 585/11; wyrok WSA w warszawie z dnia 11 października 2011 r., sygn.akt IV SA/Wa 410/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK/2000/1/5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK/2000/4/110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. Wobec powyższego, w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż organy administracji publicznej, na podstawie art. 61a k.p.a., zasadnie odmówiły skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności spornego aktu własności ziemi. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przytoczonej regulacji wynika, iż odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Regulacja art. 61a k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. W tym stanie rzeczy, warunkiem sine qua non, umożliwiającym wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia, jest uprzednie wniesienie do organu podania, mającego w zamierzeniu wnioskodawcy zainicjowanie postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn.akt III SA/Kr 1688/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w ocenie sądu żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadniało odmowę wszczęcia takiego postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie ze względu na treść ust. 2 art. 63 ustawy, badanie we wskazanych w tym przepisie trybach legalności decyzji, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., zostało wykluczone. Nie budzi wątpliwości sądu, iż w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki opisane w art. 63 ust. 2 ustawy, a jednocześnie żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 1 ustawy. W tak ustalonym stanie faktycznym, ale przede wszystkim prawnym stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze, dotyczące niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 63 ust. 2 ustawy i braku zastosowania art. 1 ustawy są niezasadne. Ponadto, organ wyjaśnił w wyczerpujący sposób, spełniający wymagania stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego przepis ten należało zastosować, przedstawiając przy tym stan faktyczny sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ds