II SA/Bd 781/16

Dnia 28 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu prawa jazdy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr KM.5430.12.1.16, Starosta na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.), art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155, dalej powoływana jako u.k.p.), § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 231) odmówił J. S. (dalej określany jako skarżący) zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2016 r. skarżący złożył wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. B w związku z orzeczonym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym to sąd orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych za wyjątkiem pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t na okres 3 lat. Prawo jazdy kategorii A, B, C, BE, CE, T zostało zatrzymane przez Prokuraturę Rejonową postanowieniem o zatrzymaniu prawa jazdy z dnia [...] lipca 2015 r. Stosownie do art. 12 ust. 2 i 3 u.k.p., skarżącemu nie można zwrócić prawa jazdy kat. B, ponieważ obowiązuje wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujący uprawnienie w zakresie prawa jazdy kat. A. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., prawo jazdy nie może zostać zwrócone osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie ze znowelizowaną treścią art. 12 ust. 2 u.k.p., zmienioną od dnia 25.10.2014 r. na podstawie ustawy z dnia 26.06.2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r. poz. 970) wskazać należy, że przepis ten odnosi się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy danej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. Zatem art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. zakazuje staroście zwrotu prawa jazdy kategorii B1 lub B w czasie trwania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A, przy czym zakaz ten odnosi się nie tylko do kierowców ubiegających się po raz pierwszy o prawo jazdy danej kategorii (innego niż kat. B), w czasie trwania zakazu, ale dotyczy również kierowców posiadających już takie uprawnienia - przez wstrzymanie możliwości ich wykonywania na czas trwania zakazu sądowego, orzeczonego co do pojazdów objętych prawem jazdy kat. A. Reasumując, fakt, że przed wyrokiem sądu karnego strona legitymowała się prawem jazdy obejmującym kategorie A, B, C, BE, CE, T, zaś Sąd Rejonowy prawomocnym wyrokiem odebrał mu je tylko częściowo, tzn. zakazał prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych za wyjątkiem pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t na okres 3 lat, nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu strona może prowadzić pojazdy mechaniczne objęte pozostałymi kategoriami. Taka działalność jest bowiem objęta zakazem wprowadzonym w unormowaniach art. 12 u.k.p., Odwołanie od ww. decyzji złożył skarżący, który wniósł o jej zmianę i orzeczenie o zwrocie prawa jazdy kat. B, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, że rozstrzygnięcie jest sprzeczne z orzeczeniem sądu, jak również z wcześniej wydaną przez Starostę decyzją o cofnięciu uprawnień kategorii A, C, B+E, C+E i T. Wskazał, że sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych za wyjątkiem samochodów osobowych o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t (kat. B prawa jazdy), natomiast Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. cofnął mu uprawnienia do kierowania pojazdami, pozostawiając jednak uprawnienia kategorii B. Decyzja ta została oparta o art. 182 § 2 K.k.w., gdyż zgodnie z tym przepisem starosta jest zobowiązany wykonać orzeczenie sądu, nie przekraczając jednak zakresu, w jakim orzekł sąd. Wobec powyższego prawo jazdy kat. B winno mu być zwrócone. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.), art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. oraz art. 1 pkt 4 lit. b, art. 3 i art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 970 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Art. 12 ust 2 pkt 1 u.k.p. w nowym brzmieniu stanowi z kolei, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, przepis art. 12 ust. 2 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy (ustawy zmieniającej). Z kolei art. 15 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że ustawa zmieniająca wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 4-6, które wchodzą w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ustawa zmieniająca została ogłoszona w dniu 24 lipca 2014 r. i zmiana art. 12 ust. 2 u.k.p. nastąpiła art. 1 pkt 4 lit. b ustawy zmieniającej i w konsekwencji w tym zakresie weszła w życie w dniu 25 października 2014 r. W niniejszej sprawie wyrok orzekający zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych za wyjątkiem pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t na okres 3 lat zapadł w dniu [...] grudnia 2015 r. i stał się prawomocny od dnia [...] stycznia 2016 r., zatem po wejściu w życie ustawy zmieniającej w zakresie dotyczącym art. 12 ust. 2 u.k.p. Wobec powyższego prawo jazdy w żądanym przez skarżącego zakresie nie może być zwrócone, gdyż organy administracji są zobowiązane zastosować przepisy prawa w nowym brzmieniu, co wynika wprost z treści art. 6 K.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję złożył J. S. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie mu prawa jazdy kat. B lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje zarzuty podniesione w odwołaniu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezspornie, że Prokurator Prokuratury Rejonowej postanowieniem z dnia [...].07.2015 r. zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kat. A, B, C, BE, CE, T w związku z podejrzeniem popełnia czynu z art. 178a § 1 k.k. Następnie wyrokiem nakazowym z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy orzekł wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych za wyjątkiem pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t na okres 3 lat. Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy należy w pierwszej kolejności wskazać, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w treści nadanej ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 970). Zgodnie z powołanymi przepisami, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.). Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 ustawy). Z dniem 25 października 2014 r. nastąpiła zatem nowelizacja art. 12 ust. 2 u.k.p. poprzez wskazanie, że przepis ten odnosi się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. Wcześniej, tj. przed ww. zmianą, regulacja art. 12 ust. 2 stanowiła jedynie, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, nie określając wprost, że należy go stosować także względem osoby ubiegającej się o jego zwrot. Podkreślić należy, że przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. w znowelizowanym brzmieniu znajduje zastosowanie jedynie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy (vide art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami). Ustawa weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2014 r., zaś ww. przepis art. 12 ust. 2 ustawy wszedł w życie w dniu 25 października 2014 r. (art. 15 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o kierujących pojazdami). Wobec tego, że przepisy znowelizowanej ustawy mają zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy (tj. po dniu 25 października 2014 r.), nie ulega wątpliwości, że w stosunku do skarżącego znowelizowane przepisy mają zastosowania, bowiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych przez skarżącego został orzeczony po tej dacie, jako że wyrok w tym przedmiocie zapadł w dniu [...] grudnia 2015 r., zaś uprawomocnił się w dniu [...] stycznia 2016 r. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie zastosowanie winny mieć przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w wersji nadanej ww. ustawą zmieniającą. Na podstawie zatem stanu prawnego obowiązującego po dokonaniu zmiany treści przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. należało ocenić istotę sporu w niniejszej sprawie, tj. czy regulacje te dawały podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Ustawa o kierujących pojazdami rozróżnia osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy (nie posiadające uprawnień do kierowania pojazdami), od osób, które takie uprawnienia do kierowania pojazdami posiadają i które wnoszą jedynie o zwrot dokumentu prawa jazdy. Do tej ostatniej kategorii należy skarżący, posiadający uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii A, B, C, BE, CE, T, i który wystąpił z wnioskiem o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kat. B. W art. 12 ust. 1 u.k.p. wymienione zostały okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności stanowi wymieniony w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z mocy regulacji art. 12 ust. 2 u.k.p., okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy określona w pkt 2 art. 12 ust. 1, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem. Jak podkreślono powyżej, przed nowelizacją art. 12 ust. 2 u.k.p., przepis ten stanowił tylko o osobach ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii. Wówczas na tle takiego brzmienia tegoż przepisu sporna w orzecznictwie sądów administracyjnych stała się kwestia, czy art. 12 ust. 1 pkt 2 ma zastosowanie wyłącznie do tych osób, które po raz pierwszy ubiegają się o wydanie prawa jazdy, czy też należy go stosować również do osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami, które nabyły jeszcze przed orzeczeniem sądu karnego, a które zostały następnie cofnięte czy zatrzymane. Dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych był w owym czasie pierwszy z wymienionych poglądów. W dniu 25 października 2014 r. nastąpiła jednak znacząca zmiana stanu prawnego w tym zakresie, gdyż ustawodawca wprost wskazał w art. 12 ust. 2 u.k.p., że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, jak też o przywrócenie uprawienia danej kategorii. Tym samym więc w znowelizowanym stanie prawnym, z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jak i dysponującym już takim prawem jazdy. Do powyższego wniosku prowadzą nie tylko dyrektywy wykładni językowej, ale także i celowościowej. Zarówno bowiem literalna treść przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p., jak i ratio legis tej regulacji oraz wyraźna wola prawodawcy zmiany jej treści (w określony sposób interpretowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych), nakazują rozumieć ten przepis w ten sposób, że odnosi się on także do osób, którym zatrzymano prawo jazdy lub cofnięto uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii nie objętej orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych. Rozróżnienie w akcie prawnym instytucji wydania prawa jazdy, zwrotu prawa jazdy i przywrócenia uprawnień w zakresie prawa jazdy, fakt wyraźnego dodania do treści analizowanego przepisu tych dwóch ostatnich instytucji prawnych, nie pozwalają na wyłączenie którejś z nich z konsekwencji objętych przepisem art. 12 u.k.p. Nie ulega wątpliwości, że celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Nie sposób przyjąć, aby osoba ta, mając orzeczony sądownie zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, mogła w okresie obowiązania zakazu wciąż korzystać z uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać zagrożenie w ruchu przez prowadzenie pojazdów objętych kat. B, która została wyłączona przez sąd karny z orzeczonego zakazu. Dlatego też nie tylko wykładnia językowa przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p., a więc wyraźne rozciągnięcie względem osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy skutków orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na inne kategorie niż objęte zakazem, ale także racje celowościowe omawianych rozwiązań legislacyjnych, wyrażające się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa w komunikacji, nakazują przyjąć, że w przepisie art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. wyrażony został jednoznaczny nakaz niewydawania przez organ administracyjny osobom ubiegającym się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. B prawa jazdy tej kategorii w czasie trwania orzeczonego sądownie zakazu prowadzenia pozostałych pojazdów mechanicznych. Wobec tego okoliczność, że wyrokiem sądu karnego zostało skarżącemu zakazane prowadzenie wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kat. B, w zakresie której skarżący domagał się zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu skarżący może prowadzić pojazdy mechaniczne nie objęte orzeczonym zakazem i że może żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie tej wyłączonej kategorii. Tego bowiem wyraźnie zakazał ustawodawca przepisem art. 12 ust. 2 u.k.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, obligując organ administracyjny do nie zwracania w takim wypadku zatrzymanego dokumentu. Adresatem tego przepisu jest organ administracyjny, który z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. zobligowany został do nie zwracania zatrzymanego prawa jazdy kat. B w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w sytuacji objętej hipotezą art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.k.p. należy do zakresu kompetencji organu administracyjnego, nie objętych uznaniem administracyjnym, lecz obligujących organ do określonego postępowania w sytuacji określonej w tym przepisie. W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy prawidłowo, bo zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 1 u.k.p., nie uwzględniły wniosku skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. W związku z tym, na podstawie art. 151 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku i oddalić skargę.