VII SA/Wa 1679/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U, z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia Pana S W na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2016 r, znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że [...] WINB postanowieniem z dnia [...].03.2016 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z dnia [...].11.2015 r., znak: [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie budowy chodnika wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] w ul. [...], po sygnalizacji Pana S W. Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego w ustawowym terminie zażalenie wniósł Pan S W. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ wskazał także, iż na względzie regulację art. 126 Kpa, powyższe należy odnieść także do postanowień, na które przysługuje zażalenie. Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w związku z zawiadomieniem Pana S W PINB w [...] pismem z dnia [...].12.2012 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budowy chodnika w drodze powiatowej nr [...] w miejscowości [...] w ul. [...] - obiektu zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr ewid. gruntów [...] w miejscowości [...], gm. [...], którego inwestorem jest Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. Powyższa sprawa została zakończona decyzją PINB w [...] z dnia [...].04.2013 r., znak: [...], o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót - budowy chodnika w drodze powiatowej nr [...] w miejscowości [...] w ul. [...] na działkach oznaczonych nr ewid. gruntów [...] obr. [...], gm. [...] - do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia 11.08.2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 03.11.2015 r., Pan S W zwrócił się do PINB w [...] o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych przy remoncie drogi powiatowej nr [...] oraz budowy chodnika, prowadzonych przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] w [...] r. Postanowieniem z dnia [...].11.2015 r., znak: [...], organ powiatowy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budowy chodnika wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] w ulicy [...] po sygnalizacji Pana S W. Jednocześnie PINB w [...] poinformował Wnioskodawcę, że w sprawie przebudowy drogi powiatowej, w zakresie remontu jezdni polegającego na ułożeniu warstwy ścieralnej nawierzchni oraz wykonania odwodnienia obiektu zlokalizowanego na nieruchomości ozn. nr geod. [...] obr. [...], gmina [...], prowadzone jest postępowanie administracyjne o znaku: [...]. Pismem z dnia 07.12.2015 r., uzupełnionym pismami z dnia 14.12.2015 r., z dnia 11.01.2016 r. i z dnia 19.01.2016 r., Pan S W wystąpił o stwierdzenie nieważności, m.in. postanowienia PINB w [...] z dnia [...].11.2015 r. Organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...].03.2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia [...].11.2015 r. Podstawę prawną weryfikowanego postanowienia PINB w [...] z dnia [...].11.2015 r. stanowi art. 61 a § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej organ wskazał, że przepis art. 61 a Kpa dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy żądanie złoży podmiot nie posiadający przymiotu strony w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej lecz innej formy działania administracji (np. umowy cywilnej, ugody administracyjnej); żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie dotyczy sprawy, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie zostało wniesione po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że żądanie Pana S W, dotyczące przeprowadzenia kontroli robót budowlanych przy budowie chodnika w drodze powiatowej nr [...] w miejscowości [...] w ul. [...], prowadzonych przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] w 2007 r., zostało już rozstrzygnięte ,rf' pozostającą w obrocie prawnym decyzją PINB w [...] z dnia [...].04.2013 r., o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót (budowy chodnika) do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na powyższe, organ powiatowy weryfikowanym postanowieniem z dnia [...].11.2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wyjaśniono, że jeżeli już raz, na żądanie, wszczęto postępowanie w określonej sprawie, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. W innym przypadku nowa decyzja, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa (sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną) i podlegałaby stwierdzeniu nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.06.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 547/08). Wyjaśniono, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 Kpa spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 Kpa, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny (por. G, Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie PINB w [...] z dnia [...].11.2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności postanowienia. Badane postanowienie zostało bowiem wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S W. W uzasadnieniu osobistej skargi odniósł się do prowadzonego postępowania jak też do samej inwestycji. Wskazywał na szereg nieprawidłowości związanych z realizacją budowy przedmiotowego chodnika i drogi. W skardze wyraził przekonanie o wadliwości rozstrzygnięć podejmowanych w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydanego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, iż sprawa dotycząca budowy chodnika wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...] w m. [...] w ulicy [...] już została rozstrzygnięta natomiast w sprawie przebudowy tej drogi w zakresie remontu jezdni polegającej na ułożeniu warstwy ścieralnej nawierzchni oraz wykonania odwodnienia postępowanie się toczy. Należy zatem uznać, że organ stosując art. 61 a § 1 k.p.a. uznał, że w takiej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, w związku z czym zachodzi przypadek tożsamości spraw wywołanych wnioskiem Skarżącego. Wypada w związku z tym przypomnieć, że tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W kontekście tej uwagi za przedwczesne należało uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podzielające stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] co do tożsamości spraw. Przypomnieć należy, że Skarżący w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r., które stanowiło podstawę oceny potrzeby wszczęcia postępowania administracyjnego domagał się zbadana legalności budowy chodnika i remontu drogi oraz prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Oceniając prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania należało zatem w pierwszej kolejności ocenić, czy postępowanie administracyjne zakończone powoływaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. przedmiotowo i podmiotowo było tożsame z żądaniem Skarżącego sformułowanym w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r. Dokonanie tej oceny nie było możliwe bez analizy ww. decyzji oraz wniosku go inicjującego. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Oznacza to, że organy w postępowaniu nieważnościowym, przyjmując prawidłowość postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie dokonały podstawowej kontroli ocenianego rozstrzygnięcia. Stan taki oznacza również, iż Sąd nie może dokonać właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podkreślić należy, że analiza innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy może wskazywać na to, że inny był przedmiot postępowania zakończonego wspomnianą wyżej decyzją. W pismach z dnia 26 i 27 maja 2015 r. ( K 11, 8 akt administracyjnych ) wskazuje się, że postępowanie to dotyczyło stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi korzystających z jezdni i było prowadzone w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Niewątpliwie sytuacja określona w ww. przepisie nie wyczerpuje wszystkich sytuacji, co do których wszczęcia postępowania domaga się Skarżący a zatem nie można by było uznać, że zakres obu postępowań jest tożsamy. Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, wskazać należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego będzie dokonanie analizy decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. pod kątem jego zakresu. Ustalenia te odniesie do zakresu żądania Skarżącego i w przypadku nie pokrywania się tych zakresów oceni prawidłowość postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Końcowo ewentualnie dokona ponownej kontroli postanowienia pod kątem jego nieważności. Z tych powodów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 I c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchylił zaskarżone postanowienie.