II SA/Kr 696/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi K. T., J. T., R. T., M. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. T., J. T., R. T., M. W. i A. W. kwotę 1500,00 zł (tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30.04.2015 r., nr [...] , znak:[...] ) Prezydent Miasta K. orzekł z wniosku Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów "[...]" w K. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku usługowego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz części działki nr [...] wraz z miejscami postojowymi, układem drogowym oraz zagospodarowaniem terenu dodatkowo na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...], rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] ,[...] obr. jw" budową chodników na działce nr [...] obr. Jw., oraz zjazdem indywidualnym z działki nr [...] obr. jw., przy ul [...] w K." W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania w sprawie (złożenie wniosku, dokonanie korekt wniosku przez pełnomocnika inwestora, wydanie decyzji w dn. 29.11.2013 r., ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, od której odwołały się strony postępowania – K.T. , J.T. , R.T. , M.W. , A.W. - wszyscy reprezentowani przez pełnomocnika adwokata J.A.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, zarzucając decyzji wady w zakresie sposobu - wyznaczenia parametrów budynku, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika zabudowy, funkcji budynku, a także niewystarczające udokumentowanie kwestii ewentualnych osuwisk. W toku postępowania organ l instancji przeanalizował zarzuty SKO, a także uzyskał szczegółowe wyniki analiz terenu pod kątem występowania osuwisk. W rejonie działek [...] i [...] obr. [...] przeprowadzono weryfikację zgłoszonego terenu osuwiskowego. W czasie prowadzonej rejestracji na tych terenach nie stwierdzono widocznych śladów przemieszczeń. Zagrożenie przemieszczeniami w wyniku opadów lub podcięcia przez prace budowlane uznano za niewykluczone, ale nie duże. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art.56 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto uzyskano opinie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 26.03.2012 r., oraz opinię w zakresie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi z dnia 28.05.2013 r. i jej uzupełnienie z dnia 23.05.2014 r. W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łączne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym stwierdzono, że: 1. Co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; 2. Teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów; 5. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W toku postępowania zgłoszono uwagi i zastrzeżenia do projektowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K.T. , J.T. , R.T. , M.W. , A.W. . W obszernym odwołaniu zarzucono naruszenie szeregu przepisów postępowania - w tym art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 85 kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a, 8 i 9 oraz 53 ust. 5 oraz 61 ust. 1 pkt 1. Zarzucono również naruszenie § 11 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu odwołania wskazano podstawy powyższych zarzutów. Wskazano, że nie przeprowadzono oględzin nieruchomości na okoliczność istnienia osuwiska na terenie planowanej inwestycji, podczas gdy z opracowań wynika, iż na terenie nieruchomości znajduje się skarpa, która przy spełnieniu określonych warunków - na przykład ulewne deszcze może się osunąć. Podniesiono również zarzuty w zakresie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, drgań, zanieczyszczenia powietrza i wód. Wskazano, iż skutkiem realizacji zamierzenia będzie brak wentylacji dla budynków na działkach sąsiednich! Zakwestionowano również parametry planowanego budynku oraz zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej, jak również wskaźnik zabudowy i kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. Podniesiono, iż wciąż aktualne są uwagi zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2014 r. co do prawidłowości przyjętych parametrów oraz kontynuacji funkcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 25 kwietnia 2016 r. znak: [...], działając na podstawie art. 53, art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. , póz. 199) § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30.04.2015 r., nr [...], znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w oparciu o wskazane powyżej rozporządzenie dokonano analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec zgromadzonych w postępowaniu dowodów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że istniały przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ l instancji po uchyleniu w dniu 24 lutego 2014 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydanej poprzednio w sprawie decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonał ponownej analizy wniosku. Uzupełniono wskazane przez Kolegium braki. W dniu 2 czerwca 2014 r. została sporządzona nowa analiza urbanistyczno - architektoniczna. W ocenie Kolegium odpowiada ona wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3, zresztą obszar ten zawiera również załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry w sposób wyczerpujący i dokładny. Ustalone na podstawie niniejszej analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie kwestionuje jej prawidłowości. Linię zabudowy ustalono na 1,5 metra od granicy z działką drogową [...] w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wyjaśniono, iż linia ta wyznacza najbliższe dopuszczalne usytuowanie lica ściany budynku. W analizie urbanistyczno -architektonicznej w sposób wyczerpujący uzasadniono przyjęte rozwiązanie. Wskazano, iż dla planowanej zabudowy istotną przestrzennie jest linia zabudowy ukształtowana wzdłuż północnej krawędzi drogi wewnętrznej - ul. [...] Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nowej i istniejącej w stosunku do powierzchni terenu ustalono od 41% do 46%. Średnia wartość w obszarze analizowanym wynosi 46 %. W uzasadnieniu do przyjęcia jako dopuszczalnej średniej wartości wskazano, iż wartość ta została ustalona zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu działki inwestowanej ustalono na poziomie nie mniej niż 15%. Szerokość elewacji frontowej dla nowo projektowanej inwestycji wyznaczono w granicach od 25 do 55 metrów. Wyjaśniono, iż front działki dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego to część działki wzdłuż ul.[...] od strony południowej. Wartość ta nawiązuje do zróżnicowania występującego w obszarze. Wartość średnia dla obszaru to 63 m. dla zabudowy tworzącej fragmenty obudowy ulic, zaś dla poszczególnych budynków to 12,5 m. Wysokość głównej kalenicy dla projektowanej inwestycji ustalono w przedziale od 10 do 13 metrów. Parametry te wyznaczono na podstawie § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Średnie parametry w obszarze wynoszą około 8 m do okapu oraz 13 metrów do głównej kalenicy. W tym miejscu wskazano, że w zakresie ustalenia powyższych parametrów zabudowy organ l instancji w zaskarżonej decyzji zawarł dla nich uzasadnienie. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji stanowiącym jej integralną część (część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej) opisano zabudowę w obszarze analizowanym pod względem formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Wyciągnięto z tejże charakterystyki wnioski i wskazania dla zabudowy projektowanej. Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne w ocenie Kolegium mieszczą się w zakresie norm cyt. wyżej rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie. Odpowiadając na zarzuty odwołania w zakresie braku kontynuacji funkcji wyjaśnić należy, iż nie należy zawężać pojęcia kontynuacji funkcji poprzez dopuszczanie tylko dokładnie takich samych funkcji, jakie występują w analizowanym obszarze. Tym bardziej, że w obszarze (działka [...]) występuje już funkcja usługowa, więc brak jest podstaw do formułowania zarzutu o braku kontynuacji funkcji. Odnośnie wątpliwości dotyczącej metody obliczenia poziomu średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, wyjaśnia się, że wartość 46% uzyskano na podstawie analizy wszystkich zainwestowanych działek w obszarze, a niezbędne do obliczeń parametry zawarto w zestawieniu tabelarycznym. W zakresie dostępu do drogi publicznej stwierdzić należy, iż zgodnie z informacją zawartą w analizie urbanistyczno-architektonicznej, teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej- tj. ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...]. Powyższe wynika także z analizy akt sprawy. Odnosząc się do zastrzeżeń w zakresie uciążliwości oraz zagrożeń związanych z realizacją planowanego budynku usługowego informuje się, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami warunki prawa, jakie inwestycja ta ma spełniać. W odniesieniu do podniesionej przez pełnomocnika okoliczności braku zbadania przez organ kwestii istnienia w obrębie planowanej inwestycji osuwiska należy wyjaśnić, iż organ poczynił kroki celem wyjaśnienia powyższego problemu. Ustalono, iż na terenie planowanej inwestycji nie występuje poważne zagrożenie osuwiskami. W opracowaniu A.W. i U.K. "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000 Miasto K. dzielnice: [...] oraz [...] z dnia 14 listopada 2012 r. wskazano, że jakkolwiek stwierdzono na działkach [...] i [...] N. występowanie skarp do 3 metrów i nachyleniu około 30° to w czasie prowadzonej rejestracji nie stwierdzono widocznych i zauważalnych śladów przemieszczeń. Nie można zdaniem autora opinii wykluczyć, ze w wyniku opadów lub większego podcięcia przez prace budowlane nie nastąpią przemieszczenia grawitacyjne. Zagrożenia takimi przemieszczeniami nie są duże. Z większych zagrożeń, ale o niskim prawdopodobieństwie wystąpienia jest możliwe uszkodzenie jezdni ul. [...] Wobec powyższego organ zawarł w decyzji wskazówkę co do zawarcia w projekcie budowlanym rozwiązań mających przeciwdziałać ewentualnym opisanym wyżej zagrożeniom. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia w tym zakresie wizji w terenie stwierdzić należy, iż dowód z oględzin jest mniej miarodajny niż dokumenty z zakresu ruchów masowych ziemi przygotowywane przez osoby posiadające fachową wiedzę. Takim dokumentem jest również opracowanie A.W. , które zostało uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Z powyższą decyzją nie zgodzili się K.T. , J.T. , R.T. , M.W. , A.W. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - przepisów art. art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a, 8 i 9 oraz art. ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez zaakceptowanie wydania decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego zasięgnięcia wymaganego ww. przepisami stanowiska osty jako właściwego organu ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych rwaniem się mas ziemnych oraz bez uzgodnienia decyzji w formie wymaganego ww. przepisami stanowienia zaskarżalnego zażaleniem z właściwym zarządcą drogi oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i poprzestanie jedynie na zasięgnięciu opinii ZIKiT oraz Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, * przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie decyzji organu l instancji, pomimo braku uwzględnienia wniosku stron w zakresie przeprowadzenia oględzin nieruchomości, objętej planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, jak też przepisów art. 7 k.p.a. zw. z art. 77 § 1 k.p.a.w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez zaakceptowanie decyzji organu l instancji wydanej pomimo zaniechania przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy geotechnicznej i samym zaniechania dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wziętego za podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, * przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaakceptowanie sposobu procedowania organu I instancji polegającego na niedostatecznym odniesieniu się w decyzji wydanej po uchyleniu poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy do uwag i zastrzeżeń podniesionych przez strony, a nadto poprzez zaakceptowanie nieuzasadnionego odstąpienia od zasad ustalania linii zabudowy określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, od zasad ustalania wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określonych w § 5 ust. 1 rozporządzenia, od zasad ustalania szerokości elewacji frontowej określonych w § 6 ust 1 rozporządzenia, a także od zasad ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określonych w § 7 ust. 1 rozporządzenia, pomimo, iż wyjątki od określonych w rozporządzeniu sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu winny być interpretowane zawężające. 2. naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim, zaskarżona decyzja podtrzymała brak uwzględnienia konieczności dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego to jest cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotyczących okolicznych terenów, a wiec naruszenie statuowanej ww. przepisem zasady "dobrego sąsiedztwa", w szczególności brak konkretyzacji funkcji, jaką ma spełniać planowana inwestycja, * przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt. 3, 5, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 k.p.a - poprzez zaakceptowanie decyzji o warunkach zabudowy o treści pozytywnej, w sytuacji w której realizacja jej części dyspozytywnej w procesie inwestycyjnym będzie godzić w interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiedniej tu skarżących stron postępowania oraz pozostaje w sprzeczności z wymaganiami ochrony środowiska i bezpieczeństwa ludzi, * przepisów § 11 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie — poprzez zaakceptowanie wydania przez organ l instancji decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że brak było ku temu faktycznych podstaw, ponieważ budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości podczas, gdy ukształtowanie terenu, którego dotyczy planowana inwestycja, stanowi taki teren zagrożeń. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr: [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący obszernie uzasadnili zarzuty skargi wspierając swą argumentację dorobkiem doktryny i judykatury. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 25 kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. K. z 30 kwietnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. Rozważania należy rozpocząć od zacytowania przepisu art. 52 ust.2 (w zw. art.64 ust.1), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r., póz. 199, w skrócie u.p.z.p.), który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim wniosek powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, 5 obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W niniejszej sprawie pierwszy wniosek inwestora z 1 lutego 2012 r. dotyczył inwestycji pn. "budowa budynku wielofunkcyjnego wraz z miejscami postojowymi, układem drogowym oraz zagospodarowaniem terenu -na działach działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd.. , sygn. akt [...] obr. [...], rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] ,[...] obr. Jw., budową chodników na działce nr [...] oraz zjazdem indywidualnym z działki nr [...] przy ul. [...] w K." Do wniosku z 1. 02. 2012 o wydanie o warunków zabudowy dołączono charakterystykę inwestycji obejmującą koncepcję graficzną budynku wielofunkcyjnego planowanego w łuku drogi - ul. [...], określony również jako : "budynek użytkowy, wielofunkcyjny" przy czym z załączonych rys. rzutu parteru tego obiektu wykony przez architektów B. P. i M. K. wynika, że jest to budynek składający się z kilku części połączony z już istniejącym budynkiem sytuowanym na dz. nr [...] . W dniu 14 lutego 2012 r. Inwestor zmodyfikował nazwę inwestycji na "budowa budynku usługowego". W dołączonej do zmodyfikowanego wniosku koncepcji przedstawionej graficznie na mapie sporządzonej przez ww. architektów jest to jeden obiekt, który w części pokrywa się z istniejącym na dz. nr [...] budynkiem garażowym. W dniu 1. 08. 2012 r. została dokonana kolejna korekta wniosku, w którym zamierzoną inwestycję określono jako: "budowę budynku usługowego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... , części dz. nr [...] wraz z miejscami postojowymi i układem drogowym i zagospodarowaniem terenu dodatkowo na dz. Nr [...] ,[...] ,[...] itd.. rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej na dz. nr [...] ,[...], budową chodników oraz zjazdem indywidualnym z dz. nr [...] przy ul. [...] . Jak zatem wynika z ww. wniosków ostatecznie zamierzeniem inwestora była: budowa budynku usługowego jednak bez bliższego określenia charakteru tej inwestycji, poza ogólnym sformułowaniem, że będzie pełnić funkcje usługowe. W tym miejscu należy wskazać, ze organy obu instancji ustalając warunki zabudowy dla "budowy budynku usługowego na ww. działach określiły inwestycję jako "zabudowę usługową wraz z drogami wew. i obiektami infrastruktury tech.", w ramach której przewiduje się budowę budynku usługowego o: powierzchni łącznie z budynkiem istniejącym - 386 m2 wraz z miejscami postojowymi o pow. 75 m2 i powierzchnią komunikacyjną, w tym placami manewrowymi o pow. 566 m2. Nie wiadomo natomiast czy będzie to dobudowa, przebudowa wraz z nadbudową istniejącego już obiektu garażowego, czy też budowa obiektu kubaturowego. Największe wątpliwości powstają jednak w związku z zupełnie niedookreślonym rodzajem zamierzonej inwestycji. Poprzestanie na wskazaniu, że będą to "usługi" należy uznać za zbyt ogólne ze względu na zasadnicze zróżnicowanie działalności usługowej, która obejmuje szeroki zakres aktywności ekonomicznej człowieka, w tym nie tylko usługi konsumpcyjne i organizacyjne, ale także produkcyjne (które nie tworzą nowych dóbr materialnych). Nadto różny jest stopień uciążliwości związany z poszczególnymi rodzajami usług. Większy stopień dookreślenia rodzaju usług jakim ma służyć wnioskowane zamierzenie inwestycyjne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest szczególnie uzasadnione ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa wymagającą kontynuowania funkcji zabudowy i zagospodarowania (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.,p.z.p.). Oznacza to konieczność dostosowania zamierzonego przedsięwzięcia do istniejącej już zabudowy i zagospodarowania. Zauważyć należy, że w obszarze analizy - poza terenem wnioskowanym do ustalenia warunków zabudowy -realizowana jest jednorodna funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, a funkcja usługowa - poza działką inwestora - jedynie na działce nr [...] realizowane są usługi medyczne (gabinety lekarskie w dwukondygnacyjnym budynku, zdjęcie na k. [...]akt adm.). Brak dookreślenia charakteru zamierzonej -* inwestycji usługowej w obszarze z jednorodnej funkcji mieszkaniowej wraz z nieuciążliwymi usługami medycznymi na działce nr [...], a także stosunkowo duży rozmiar planowanej zabudowy kubaturowej oraz utwardzonej pow. komunikacyjnej uzasadnia w ocenie Sądu doprecyzowanie jakie usługi będą świadczone w zamierzonej inwestycji. Ani z wniosku ani z lektury decyzji o warunkach zabudowy nie można uzyskać jednoznacznej odpowiedzi na pytanie w jaki sposób inwestor zamierza zagospodarować cały teren inwestycji i na czym w istocie będzie polegać funkcja usługowa, którą zamierza realizować. Wiadomo jedynie, że na wnioskowanych do zagospodarowania działkach planuje się budowę kubaturową oraz, że łączna powierzchnia "dróg, placów manewrowych oraz chodników wyniesie 566 m2", nie wiadomo natomiast czy będzie to w całości nowa zabudowa kubaturowa i jakie będą jej parametry, gdyż większość parametrów i wskaźników została ustalona "zakresowo". Dopiero bliższe określenie charakteryzujące rodzaj usług które będą realizowane w ramach nowego zamierzenia pozwoli na prawidłową ocenę czy zamierzone usługi wkomponują się w istniejący ład przestrzenny czy też wprowadzą trudny do zaakceptowania dysonans zagrażający temu ładowi i zasadzie dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z treścią art. 61 ust.lu.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów \ formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06). Zarazem jednak nie oznacza to dowolności w ustalania warunków dla nowej zabudowy, a przy ich ustalaniu należy zważyć na normę z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art.61 ust. 6 ustawy, upoważniającym ministra do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nie tylko nowej zabudowy, ale i wymagań dotyczących zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Należy wskazać, że wykonana w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna, sporządzona w dniu 2 czerwca 2014 r. przez uprawnioną mgr inż. arch. D.S. (nr upr. [...]) i przyjęta bez zastrzeżeń przez organ l i II instancji, stanowi podstawę ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że wątpliwości wzbudza prawidłowość wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie zaś z § 2 pkt. 5 przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę. Zgodnie z ustaloną dopuszczalną linią zabudowy, która została wyznaczona w odległości 1,5 m od działki drogowej nr [...] "front działki budowlanej" znajduje się w łuku drogi -ul. [...] obejmuje dz. nr [...] , [...] ,[...] i ma kształt linii zakrzywionej o długości większej niż została uwzględniona przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ( załącznik nr 4 do decyzji z [...] kwietnia 2015 r.). Zgodnie z ustaleniami analizy front działki to część działki wzdłuż ul.[...] a ponieważ działka drogowa (ul. [...], podobnie jak działka inwestora ma kształt nieregularny organ powinien jednoznacznie wskazać wymiary frontu działki inwestora gdyż ma istotne znaczenie dla prawidłowego wyznaczenia grani obszaru analizowanego, a konsekwencji także wyznaczanych w oparciu o analizę parametrów i wskaźników wnioskowanego przedsięwzięcia. Jak wskazano wyżej istotne zastrzeżenia budzi wyznaczanie wskaźników i parametrów w sposób widełkowi (zakresowy) w szczególności gdy brak prawidłowego uzasadnienia dla takich ustaleń oraz gdy odstępstwa od jednoznacznego wyznaczenia wymaganych parametrów i wskaźników dla zamierzenia inwestycyjnego kumulują się. Co do zasady bowiem ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, ale w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej i uzasadnieniu decyzji wz. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego lub minimalnego bez odwołania się do skonkretyzowanych i prawidłowych wyliczeń analizy i wnikliwego uzasadnienia takiego odstępstwa. Wymaga tego wzgląd na zasadę dobrego sąsiedztwa. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancja 20%. W ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3. W rozpoznawanej sprawie parametr ten został ustalony zakresowo "od 25 m do 55 m", a więc z bardzo dużym przedziałem wynoszącym 30 m, a nadto bez uzasadnienia, które zawierałoby jakiekolwiek racjonalne argumenty za takim ustaleniem. Samo wskazanie w obszarze analizy znajdują się budynki o zróżnicowanej szerokości elewacji frontowej nie stanowi wymaganego uzasadnienia dla odstępstwa. W tym kontekście zupełnie niezrozumiała jest uwaga umieszczona w zał. Nr 3 do decyzji l instancji, że "zgodnie z informacjami podanymi przez inwestora we wniosku projektowana inwestycja zakłada realizację obiektu o szerokości elewacji frontowej - elewacji południowej od ul. [...] - wynoszącej 55 m. W sposób widełkowy wyznaczony został także wskaźnik odstępstwem wysokości głównej kalenicy tj. na poziomie 10 m do 13 m, jak również wskaźnik wielkości pow. nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości w obszarze analizowanym, z dopuszczeniem odstępstwa jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Powyższy wskaźnik został wyznaczony w przedziale od 41% do 46%. Konkludując widełkowe wyznaczenie wskaźników i parametrów jakkolwiek dopuszczalne nie powinno prowadzi do niedopuszczalnej dowolności przy projektowaniu zamierzonych obiektów jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie w szczególności ze względu na możliwość przyjęcia bardzo zróżnicowanej szerokości elewacji frontowej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy wskazać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia warunków technicznych tj. art. 11 rozp. RM z 12 kwietnia 2012 w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 89, póz. 414 ze zm.) gdyż mogą być one skutecznie podnoszone dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Nie jest także zasadny zarzut braku przeprowadzenia oględzin, gdyż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy istotne są dowody z dokumentów i ekspertyz, l tak w odniesieniu do terenów zagrożonych ruchami istotne są mapy osuwisk i inne opracowania takie jak dokumenty przedłożone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK w tym dokument opracowany przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział [...] w K. z 14.11. 2012 r. pt. "Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000, miasto K. , dzielnice [...]oraz [...]" w tej części opracowany prof. Dr hab. A.W. nr upr. [...] i U.K. . Na s. [...] opracowania stwierdzono, że " w rejonie działek nr [...] i [...] obr. [...]przeprowadzono weryfikację zgłoszonego terenu osuwiskowego. Stwierdzono występowanie skarp o wys. do 3 m i nachyleniu ok. 30 stopni (...) Nie stwierdzono widocznych i zauważalnych śladów przemieszczeń". Nadto wskazano, że w dzielnicy[...] "nie zarejestrowano występowania osuwisk w terenie dzielnicy". Do opracowania dołączono mapę w skali 1:10 000 sporządzona przez ww. A. W. W związku z powyższym w ocenie Sądu organ ustalający warunki zabudowy nie był zobowiązany do uzgodnień projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 64 u.p.z.p i art. 106 § 1 kpa ze starostą jako właściwym organem ochrony środowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, gdyż zgodnie z poczynionymi ustaleniami przez organy obu instancji nie występują. Sam fakt, że w działkach inwestora występuje skarpa będzie miało znaczenie w kolejnym etapie inwestycyjnym związanym z zatwierdzeniem projektu budowlanego i decyzja o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut niewyjaśnienia kwestii dotyczącej ruchów masowych, gdyż takie przedmiotowym terenie nie występują oraz zarzut naruszenia przepisów ochrony środowiska i bezpieczeństwa. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art.53 ust. 4 pkt 9 i art. 106 § 1 kpa przez poprzestaniu na opinii ZIKiT w odniesieniu do obszarów objętych warunkami zabudowy, przyległych do pasa drogowego gdyż ZlKiT nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostka organizacyjną organu l instancji powołaną do obsługi dróg gminnych, a wydając akty prawne nie działa w imieniu własnym, ale Prezydenta M. K. , a zatem Prezydent M. K. i ZIKiT w K. to jeden i ten sam organ, brak zatem potrzeby uzgodnienia. Na koniec trzeba wskazać, że organ ustalając warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie jest to bowiem obligatoryjny element decyzji o warunkach zabudowy wymieniony w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c. p.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a