II SA/Gd 414/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 7 marca 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2016 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 21 lutego 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia (likwidacji), w terminie do dnia 31 maja 2013 r., wykuszu zlokalizowanego w północnej połaci dachowej w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr [...] w budynku usytuowanym na terenie działki nr [...] położonej w R. przy ul. R. gmina K. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 22 maja 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2013 r. w części dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylił ją w części dotyczącej terminu wykonania tego obowiązku, określając nowy termin do dnia 30 lipca 2013 r. Ponadto, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia 6 marca 2015 r., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 22 maja 2013 r. a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzja z dnia 30 kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Z uwagi na niewykonanie przez skarżącego nałożonego obowiązku, upomnieniem z dnia 4 listopada 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązanego do jego wykonania z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 10 listopada 2014 r. Ponieważ zobowiązany nadal nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dniu 25 czerwca 2015 r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który zobowiązany otrzymał w dniu 29 czerwca 2015 r. Następnie, postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił zarzuty wniesione pismem z dnia 6 lipca 2015 r. przez M. C. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji a dotyczące tytułu wykonawczego z dnia 25 czerwca 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , postanowieniem z dnia 3 września 2015 r., utrzymał w mocy to postanowienie a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 610/15, oddalił skargę wniesioną na postanowienie organu odwoławczego. W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 7 marca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 119, art. 121 § 1, 2 i 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 21 lutego 2013 r., określając termin jej uiszczenia do dnia 31 lipca 2016 r. Uzasadniając wydane postanowienie organ wyjaśnił, że nałożona grzywna ma na celu doprowadzić do skutecznego wykonania przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku rozbiórki a jej wysokość nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wniósł zażalenie, domagając się umorzenia postępowania w sprawie lub ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia. W ocenie odwołującego się postanowienie to wydane zostało bowiem z naruszeniem: art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez jego całkowite pominięcie przy ustalaniu wysokości grzywny; art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez nie doręczenie zobowiązanemu wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny również odpisu tytułu wykonawczego; art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 107 kpa - poprzez zaniechanie wskazania przez organ podstawy i sposobu obliczenia nałożonej na zobowiązanego grzywny oraz ustalenia powierzchni części budynku (wykuszu) podlegającego rozbiórce. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 15 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2016 r. Organ odwoławczy uznał bowiem, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w maksymalnej wysokości, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki robót budowlanych, w wyniku których powstał przedmiotowy wykusz, było uzasadnione. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby zobowiązany, przed nałożeniem grzywny (po otrzymaniu upomnienia), poczynił jakiekolwiek czynności zmierzające do skutecznego wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego wykusza. Z kolei zastosowanie grzywny ma służyć realizacji nałożonego obowiązku, z zaprzestaniem jego stosowania, gdy obowiązek zostanie spełniony. Długi okres od orzeczenia rozbiórki oraz jednorazowość zastosowania środka egzekucyjnego wpływa na ustalenia wysokości grzywny tak, aby realne stało się wykonanie przedmiotowego obowiązku rozbiórki. Długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni celowym zastosowanie środka egzekucyjnego w orzeczonej maksymalnej wysokości. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż przepis ten dotyczy sposobu naliczania wysokości grzywny w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, gdzie powstała dodatkowa powierzchnia zabudowy a w przedmiotowej sprawie, w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała wprawdzie część kubaturowa (wykusz), jednakże powierzchnia zabudowy budynku zasadniczego nie uległa zmianie. Z kolei, tytuł wykonawczy z dnia 25 czerwca 2015 r. został doręczony zobowiązanemu w dniu 29 czerwca 2015 r. i organ I instancji nie miał obowiązku dołączać go do postanowienia o nałożeniu grzywny. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, podnosząc, że wydane zostały one z naruszeniem: art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez jego całkowite pominięcie przy ustalaniu wysokości grzywny; art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez zaniechanie doręczenia przez organ wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny również odpisu tytułu wykonawczego; art. 138 § 1 pkt 2 kpa, względnie art. 138 § 2 kpa - poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, względnie odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji pomimo istnienia ku temu przesłanek; art. 7 i art. 8 kpa - poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący; art. 107 § 1 kpa - poprzez zaniechanie wskazania podstawy i sposobu obliczenia nałożonej na skarżącego grzywny oraz ustalenia powierzchni części budynku (wykuszu) podlegającego rozbiórce; art. 107 § 3 kpa – poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także dowolność w wydaniu postanowienia poprzez jego niewystarczające i niepełne uzasadnienie; art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez całkowite pominięcie zasady celowości, skuteczności oraz zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2016 r. wydane zostały w celu egzekucji obowiązku nałożonego na skarżącego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 21 lutego 2013 r. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane a orzeczony obowiązek dotyczył usunięcia (likwidacji) wykuszu zlokalizowanego w północnej połaci dachowej w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr [...] w budynku usytuowanym na terenie działki nr [...] położonej w R. przy ul. R. gmina K. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono zaś, że obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ogóle nie podlega egzekucji (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 557/11; dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 51 określa bowiem dalszy tok postępowania organu administracyjnego na wypadek nie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, które winno być przeprowadzone z urzędu. W przypadku nie wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne stosuje ust. 2 tego przepisu. W konsekwencji właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego. Są to sankcje, które organ z urzędu nakłada w wyniku nie wykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Egzekucja administracyjna obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie omawianego przepisu jest więc niedopuszczalna w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1650/07, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe uznać należało, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z powołanego przepisu wynika, że organ egzekucyjny zobowiązany jest zbadać z urzędu możność stosowania przymusu egzekucyjnego w drodze administracyjnej w sprawie niewykonywania określonego obowiązku, biorąc pod uwagę, że przesłankami, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji są następujące okoliczności: 1) obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej; 2) tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot; 3) wniosek o wszczęcie egzekucji i dołączone do niego dokumenty spełniają warunki formalne; 4) konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym; 5) osoba wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej (zob. P.M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydanie VII, opublikowane WK 2015; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 24 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA/Po 2576/98, Biul. Skarb. 2000, nr 1, s. 30). Przy czym, obowiązek ten może zostać zrealizowany przez organ administracyjny na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. Dokonując tej oceny organ egzekucyjny powinien ponadto uwzględnić, że zgodnie z art. 29 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej nie przystępuje on do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji. Z kolei, zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zarówno postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2016 r. jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2016 r., zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę orzekające w sprawie uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną.