VII SA/Wa 2568/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., [...], na podstawie art. 104 § 1, art. 105 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane - umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem [...]w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy u. [...]. Organ podniósł, że [...]swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości nr [...] przy ul. [...]i nieuzgodnienia z nią przebiegu ciepłociągu z uwagi na obszar oddziaływania instalacji. Dalej wskazał, że z zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego wynika, że ciepłociąg nie przebiega przez działkę nr [...], tylko na długości ok 12 m wzdłuż jej granicy i około 3 m od niej. Natomiast przewidywana głębokość ułożenia ciepłociągu wynosi 0,8-1,4m, a szerokość pasa zajętego gabarytami rur 2x2dn200 wynosi ok. 0,8 m. [...]nie przysługuje zatem przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ podkreślił, że wskazane przez [...]okoliczności faktycznego przebiegu ciepłociągu, nie mogą być uwzględnione, gdyż w postępowaniu nadzorczym organ ocenia sprawę w stanie faktycznym w dniu wydania decyzji, a więc w odniesieniu do zatwierdzonej dokumentacji technicznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną przez organ I instancji i dodał, że [...]wskazuje na fakt, iż przebieg sieci negatywnie wpływa na zadrzewienie na działce nr ew. [...], co stanowi, iż znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie organu charakter robót nie daje podstaw do uznania, że działka nr ew. [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 ust. 20 Prawo budowlane, bowiem nie powoduje żadnych ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Odnosząc się do argumentu, iż przebieg ciepłociągu i jego funkcjonowanie ma istotny wpływ na zadrzewienie na działce nr ew. [...], organ wyjaśnił, iż obszar oddziaływania musi być określony w oparciu o powszechne przepisy prawa. Subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość leży w obszarze oddziaływania. Organ dodał, że [...] nie przedstawiła argumentów potwierdzających jej indywidualny interes prawny. Stanowisko dotyczące stanu zadrzewienia świadczy o istnieniu interesu faktycznego, który nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w świetle art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 cyt. ustawy. Negatywne oddziaływanie na drzewa nie wprowadza ograniczeń w swobodnej zabudowie ww. nieruchomości, rozumianych m.in. jako obowiązek projektowania obiektu z zachowaniem odległości większych, niż określone w przepisach. Stąd też organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r. Skargę na ww. decyzję złożyła [...]zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 2 Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy, poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, nie posiada interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności opisanej decyzji, błędne ustalenie, że działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania ciepłociągu. Skarżąca wniosła m.in. o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...], na okoliczność, że skarżąca posiada przymiot strony i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W skardze podniosła, że działka nr [...], stanowiąca jej własność bezpośrednio przylega do działki inwestycyjnej. Już sam fakt położenia działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie, umiejscowienie ciepłociągu wzdłuż granicy jej działki niewątpliwie świadczy, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji. Okoliczności tej organ nie rozważył, pomimo, że skarżąca wielokrotnie podnosiła, że przebieg sieci destrukcyjnie wpływa na zadrzewienie jej działki i ma istotne znaczenie dla sposobu jej zagospodarowania. Na działce nr [...] znajdują się liczne nasadzenia, w szczególności około 40-letnie topole. Położenie sieci ciepłowniczej na nieruchomości [...], istotnie naruszyło rozbudowany, z uwagi na wiek drzew, system korzeniowy i zmieniło znacząco warunki biologiczne dla nasadzeń. Ciepło wydzielane przez ciepłociąg degraduje drzewostan. Istnieje uzasadnione przypuszczenie, że na skutek położenia sieci, znaczna część drzew wyginie, co przesądza, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Dalej wskazała, że drzewa pełnią bardzo istotną rolę w użytkowaniu działki bowiem stanowią naturalną barierę odgradzającą działkę od ulicy, co pozwala na prawidłowe korzystanie z działki. Drzewa izolują działkę od hałasu ulicznego i zapewniają spokój. Niszczenie nasadzeń przez instalację i funkcjonowanie ciepłociągu, w szczególności degradacja drzewostanu, uszkodzenia korzeni w sposób oczywisty uniemożliwiają dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości. Sporna inwestycja wpływa na zagospodarowanie terenu w sposób zdecydowany i narusza prawo własności skarżącej. Zdaniem skarżącej organ nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego załączonego przez skarżącą, w szczególności opinii dendrologicznej mgr [...], z której jednoznacznie wynika, że usytuowanie ciepłociągu wywiera destrukcyjny wpływ na nasadzenia na posesji nr [...]. Z opinii wprost wynika, że wykonanie rowu zagrozi zdrowotności drzew, z powodu przecięcia znacznej części systemu korzeniowego i możliwości przesuszenia odsłoniętej pozostałej części bryły korzeniowej. Tak blisko drzew wykopany rów szczególnie może zagrozić topolom, mającym korony o średnicy ponad 15 m oraz szerokie mocne systemy korzeniowe, zapewniające im odporność na wiatry wiejące tu najczęściej od zachodu, czyli od strony możliwego przecięcia korzeni przy kopaniu rowu. Wykonanie wykopu tak blisko drzew grozi osłabieniem ich stabilności i powaleniem przez wiatr na stojący na posesji budynek i przebywających tam ludzi. Ze względu na funkcje ochronne szeregu drzew (sąsiedztwo z pasem drogowym ulicy o dużym ruchu, ochrona przed wiatrem, hałasem, zanieczyszczeniami powietrza) konieczne jest odsunięcie ciepłociągu na taką odległość od drzew, żeby wykop nie znalazł się w zasięgu rzutu koron i nie spowodował przecięcia korzeni ważnych dla ich statyk. W imieniu skarżącej z wnioskiem o rozpoznanie sprawy ww. drzew występowało do Zarządu Dróg i Zieleni, Polskie Towarzystwo Ekologiczne. Organizacja wystąpiła również z interwencją do [...] Przedsiębiorstwa [...].[...] w piśmie z dnia 30 września 2008r. stwierdził, że budowa ciepłociągu jest realizowana w uzgodnieniu z właściwymi organami. Twierdzenia te nie polegają na prawdzie z uwagi na fakt, że uzgodnienie trasy ciepłowniczej dotyczy działki [...]a nie [...]na której faktycznie położono ciepłociąg. Działka nr [...]nie przylega bezpośrednio do działki skarżącej nr [...]. Działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania uzgodnionej z ZDiZ działki nr [...], tylko działki nr [...], na której faktycznie położono sieć ciepłowniczą. Organ nie rozważył tej okoliczności, a która bezpośrednio wpływa na rozstrzygnięcie. Sieć w ogóle nie powinna przebiegać przez działkę nr [...], do której nie ma uzgodnień, tym samym zostało naruszone prawo budowlane. Skarżąca informacyjnie załączyła ww. opinię dendrologiczną oraz pisma [...] Towarzystwa Ekologicznego z dnia 19 września 2008r., które znajdują się w aktach sprawy. Aktywny udział [...]TE w sprawie świadczy o zasadności ochrony zieleni na nieruchomości nr [...]. Zdaniem skarżącej organ nie rozważył, iż odległość 3 m jest określona na podstawie trasy ciepłociągu wrysowanej na mapie. Przebieg na mapie określa jedynie schematyczne ułożenie w terenie. Wyrysowana trasa określa najczęściej oś projektowanej infrastruktury. Organ nie uwzględnił, że wykop ma ok. 80 cm szerokości. Biorąc pod uwagę odległość projektowanej trasy ciepłociągu na mapie - 3 m - oraz szerokość wykopu, należy założyć, że faktyczna odległość wykopu od drzew wyniosła nie więcej niż 2,6 m. Zachodzi więc uzasadnione przypuszczenie, że w czasie robót budowlanych uszkodzone zostały korzenie drzew na działce nr [...], które z uwagi na ich wiek mają bardzo rozbudowane systemy korzeniowe. Skarżąca dodała, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa. Przypomnieć na wstępie należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., który - na podstawie art. 104 § 1, art. 105 k.p.a. - umorzył postępowanie – wszczęte wnioskiem skarżącej - o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. udzielającej [...] Przedsiębiorstwu Energetyki [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej do opisanego budynku mieszkalnego. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 105 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1). Organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co sprawia, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Chodzi o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie w sposób formalny kończyć postępowanie. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] - a stanowisko to podzielił również organ odwoławczy - umorzył postępowanie prowadzone w nadzwyczajnym – nieważnościowym - trybie postępowania uznając, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony, bowiem jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Podzielając stanowisko organów przypomnieć należy, że żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje tylko stronie, co wynika wprost z art. 157 § 2 k.p.a. W przypadku więc, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest zareagować albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. albo - decyzją o umorzeniu postępowania, w sytuacji ustalenia dopiero w jego toku, iż wniosek nie pochodzi od strony. Ostatnia z opisanych sytuacji miała miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu, należy ustalić według norm prawa materialnego. Natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia budowlanego, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, to jest regulację szczególną względem art. 28 k.p.a., Przepis ten ogranicza pojęcie strony wyłącznie do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podkreślenia wymaga również to, że powołany przepis stanowi podstawę ustalania przymiotu strony również w postępowaniu nadzwyczajnym, zakończonym decyzją wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Tym samym brak norm wprowadzających takie ograniczenia przesądza, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren inwestycji. W konsekwencji właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wbrew wywodom skargi. Podkreślić dalej trzeba, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca dotyczyła budowy sieci ciepłowniczej m.in. na działce nr [...], prowadzącej do budynku położonego na działce [...]. Z akt sprawy wynika, że należąca do skarżącej działka nr [...] przy ul. [...], wprawdzie graniczy z działką inwestycyjną nr [...], niemniej ułożenie sieci mającej przebiegać na długości 12 m, zaplanowano w odległości 3 m od granicy z działką skarżącej oraz – co wymaga podkreślenia - pod ziemią na głębokości około 0,8 – 1,4 m. Takie usytuowanie inwestycji, tak co do jej odległości od działki nr. [...], jak i zagłębienia w gruncie wskazuje jednoznacznie, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Już z tego względu skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do twierdzeń, że przebieg sieci ciepłowniczej negatywnie wpływa na stan zadrzewienia na działce nr ew. [...], w którym skarżąca upatrywała przymiotu strony, co ponadto spowoduje zwiększenie hałasu dochodzącego z ruchliwej ulicy wskazać trzeba, że z projektu technicznego wynika, iż sieć ciepłownicza składa się z rur i elementów preizolowanych posiadających fabrycznie wykonaną zewnętrzną warstwę izolacji cieplnej. Rura tego typu składa się z kilku warstw. Podstawowym elementem jest rura przesyłowa umieszczona centrycznie, której funkcją jest transport (czynnika grzewczego). Rura przesyłowa umieszczona jest w płaszczu z rury polietylenowej. Przestrzeń między rurą stalową i płaszczem wypełniona jest pianką poliuretanową stanowiącą izolację termiczną. Zastosowane elementy preizolowane muszą spełniać określone w projekcie normy. Tak więc ww. obiekt budowlany nie tylko nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej, ale również nie wpływa na jej możliwości użytkowe i funkcjonalne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przejawami oddziaływania inwestycji są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r. II OSK 1344/14 LEX nr 2034062). Żaden ze wskazanych przejawów oddziaływania inwestycji nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Powtórzyć należy, że usytuowanie ciepłociągu nie będzie oddziaływać na działkę skarżącej ani w sposób fizyczny (ciepłociąg jest umieszczony poza działką skarżącej, pod ziemią, jest zaizolowany termicznie), ani chemiczny, czy biologiczny (ciepłociąg jest konstrukcją szczelną). Ponadto argumentacja, zgodnie z którą przebieg sieci ciepłowniczej negatywnie wpłynie na stan zadrzewienia na działce nr ew. [...] odnosi się do zdarzeń potencjalnych. Skarżąca sama podniosła, że ciepło wydzielane przez ciepłociąg powoduje degradację drzewostanu w związku z tym istnieje uzasadnione przypuszczenie, że na skutek położenia sieci znaczna część drzew wyginie. Takie stanowisko nie wskazuje na realne zagrożenie, które oddziaływałoby na działkę skarżącej, a które można by powiązać z normą prawną pozwalającą uznać działkę nr [...] za pozostającą w obszarze oddziaływania inwestycji. W orzecznictwie przyjmuje się, że sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez skonkretyzowania realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia takiej działki w obręb oddziaływania obiektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r., VIII SA/Wa 507/14 LEX nr 1650210). Na marginesie już tylko wskazać trzeba, że w toku postępowania nie został przedstawiony żaden dowód wskazujący na pogorszenie stanu drzew na posesji skarżącej w związku z inwestycją. Do skargi została dołączona informacyjnie – jak wskazano w skardze – opinia dendrologiczna, z dnia [...] września 2008 r., czyli sporządzona w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Autor opinii również wskazuje na potencjalne zagrożenie uszkodzenia systemu korzeniowego niektórych drzew z posesji skarżącej. Odnosząc się do tej kwestii zaznaczenia wymaga, iż do przepisów odrębnych o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wprawdzie należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe, ale również przepisy prawa cywilnego, niemniej skoro system korzeniowy drzew skarżącej wykracza na działkę sąsiednią, to przypomnieć należy, że prawo własności rozciąga się wyłącznie na przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu (art. 143 Kc). Z podanych przyczyn tylko ubocznie zauważyć trzeba, że opinia dendrologiczna nie została dołączona do akt administracyjnych. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej - zagospodarowanie działki nie jest zależne od okoliczności związanych z hałasem i ruchem ulicznym. Jest to bowiem odziaływanie o charakterze faktycznym a nie prawnym. Jak podkreśla się w orzecznictwie ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce jak hałas, czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 385/11LEX nr 1153095). Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, bez wpływu na jego treść pozostawały zarzuty skargi wskazujące, że sieć ciepłownicza w ogóle nie powinna przebiegać przez działkę nr [...], z uwagi na brak uzgodnień. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut, że organ nie rozważył, iż wykop ma ok. 80 cm szerokości, a biorąc pod uwagę odległość ciepłociągu na mapie - wynoszącej 3 m - oraz uwzględniając szerokość wykopu, należy założyć, że faktyczna odległość wykopu od drzew wyniosła nie więcej niż 2,6 m. W przypadku badania, czy inwestycja wpływa na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich chodzi bowiem o jej usytuowanie przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu, a nie wykonywanie robót związanych z jej budową. W związku z powyższym nawet jeżeli czasowo, na okres trwania prac budowlanych, wykop sięgał 2,6 m. od granicy działki, to nie ma to znaczenia dla kształtowania się praw i obowiązków stron postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 września 2014 r. sygn. II SA/Go 448/14 LEX nr 1513355). Z podanych przyczyn Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - oddalił skargę.