I SA/Wa 705/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi E. P. i G. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 11 lutego 2010 r. E. P. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r. nr [...], oraz zaktualizowanego nim orzeczenia byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...] orzekającego o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości we wsi [...], w części dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego stanowiącego wówczas własność J. L. i R. L.. Kwestionowaną decyzją z dnia [...] listopada 1962 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] postanowiło zaktualizować - w oparciu o protokół aktualizacyjny z dnia [...] listopada1962 r. dotyczący stanu własności nieruchomości Skarbu Państwa w [...] - orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa w trybie dekretu z dnia 5 września 1947 r. i 27 lipca 1949 r. nieruchomości po osobach repatriowanych do Z.S.R.R. i niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli, o ogólnym obszarze [...] ha. Wojewoda [...] – na podstawie obowiązującego jeszcze wówczas art. 157 § 3 k.p.a. – decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń, z uwagi na fakt, że kwestionowane akty administracyjne nie zostały doręczone stronom, a tym samym nie weszły do obrotu prawnego. W wyniku wniesionego odwołania od powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych aktów. Podstawę takiego rozstrzygnięcia dały ustalenia, że kwestionowane orzeczenia PPRN w [...] orzekające o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości we wsi [...], nie zostały doręczone stronom ani w żaden inny sposób uzewnętrznione przez wydający je organ administracji. Uznano, że nie weszły zatem do obrotu prawnego, a w związku z tym nie mogły wywołać skutku w postaci zmiany stanu prawnego jakichkolwiek nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r. nr [...], oraz zaktualizowanego nią orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...] orzekających o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości we wsi [...], w części dotyczącej przejęcia nieruchomości objętych wykazami hipotecznymi dla gminy katastralnej [...], o nr lwh: [...] stanowiących uprzednio własność J. L. i R. L.. Organ I instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się kwestionowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r., która wydana została na podstawie m.in. przepisów art. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318, Dz.U. z 1949 r. Nr 53 poz. 404), art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Na mocy powyższej decyzji PPRN w [...] postanowiło zaktualizować m.in. orzeczenie Prezydium PRN w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa w trybie dekretu z dnia 5 września 1947 r. i 27 lipca 1949 r. nieruchomości po osobach repatriowanych do Z.S.R.R. i niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli o ogólnym obszarze [...] ha. Powyższego (aktualizowanego) orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. o przejęciu gruntów we wsi [...], jak również jakichkolwiek dokumentów związanych z jego wydaniem nie odnaleziono. Powyższą decyzją z dnia [...] listopada 1962 r. znajdującą się w aktach sprawy, PPRN w [...] postanowiło ustalić na podstawie rejestru ewidencji II etapu, iż zgodnie z m.in. orzeczeniem PPRN w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. oraz powołanymi przepisami, przeszły na Skarb Państwa nieruchomości położone we wsi [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Ww. orzeczenia PPRN w [...] nie zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Niemniej jednak nie ulega wątpliwości w ocenie organu I instancji, że orzeczenia te zostały wykonane, bowiem nieruchomości po osobach przesiedlonych zostały przejęte na Skarb Państwa, a więc uznać należy, że orzeczenia zostały wydane. W wyniku przeprowadzonych ustaleń mających potwierdzenie w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania zapisku urzędowym, stwierdzono, że J. L. był ujawniony jako właściciel nieruchomości objętych lwh [...] i [...], natomiast R. L. była właścicielką nieruchomości objętej lwh [...]. J. L. ujawniony był również jako współwłaściciel nieruchomości objętej lwh [...], ale parcele wymienione w nim zostały wykreślone i przeniesione do lwh [...]. Na podstawie materiałów hipotecznych organ I instancji ustalił, że przejęte na Skarb Państwa zostały parcele nr: [...] - objęte lwh [...], [...] - objęte lwh [...], [...] - objęte lwh [...]. Ustalono jakie obecnie działki ewidencyjne odpowiadają dawnym parcelom. Wojewoda ustalił, iż w maju 1947 r. G. L. wraz z żoną A., córką S., ojcem J., siostrą i siostrzeńcem zostali przesiedleni na Ziemie Zachodnie, co potwierdza karta przesiedleńcza Nr [...] z dnia [...] maja 1947 r. oraz wykaz imienny majątków opuszczonych przez obywateli przesiedlonych. Fakt przesiedlenia nie jest również kwestionowany przez wnioskodawcę, który stwierdził w swoim wniosku z 11 lutego 2010 r., że wysiedleni nie byli poinformowani o przejęciu ich gruntów z uwagi na ich nieobecność w [...]. Ponadto z wykazu opuszczonych i przydzielonych domów i gruntów wynika, że w miejsce J. L. wpisany został w 1947 r. W. K. Po wysiedleniu w latach 40-tych XX w. części mieszkańców wsi [...] - w ramach akcji Wisła oraz przesiedlonych do ZSRR - w 1953 r. w tej miejscowości przeprowadzona została regulacja (wymiana) gruntów. Wskazuje na to treść pisma PPRN w [...] - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. Jak ustalono, w Starostwie Powiatowym w [...] w Wydziale Geodezji nie zachowały się dokumenty w tej sprawie. Nie jest więc wiadomym jaki był zakres tej wymiany - jaki obszar i czyich gruntów ta wymiana dotyczyła. Po wysiedleniu części mieszkańców z [...] PPRN w [...] wydało kilka orzeczeń dot. przejęcia gruntów na własność Skarbu Państwa: orzeczenie PPRN z [...] listopada 1955 r. [...] w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa w trybie dekretów z dnia: 5 września 1947 r. i 27 lipca 1949 r. nieruchomości po osobach repatriowanych do ZSRR i nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli o ogólnym obszarze [...] ha, orzeczenie PPRN - z [...] września 1960 r. [...] w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości pocerkiewnej o pow. [...] ha, orzeczenie PPRN z [...] kwietnia 1961 r. [...] w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości byłego probostwa grecko-katolickiego o pow. [...] ha. Ww. orzeczeń nie odnaleziono. Brak jest dokumentów źródłowych do ww. orzeczeń - nie wiadomo jakie obejmowały parcele katastralne - w szczególności dotyczy to obszaru gruntów osób fizycznych. Sumując powierzchnię z ww. orzeczeń, to jest ona większa aniżeli ogólny obszar wsi [...], który wynosi ok. [...] ha. Wojewoda stwierdził, że biorąc pod uwagę, inne podobne orzeczenia dot. przejęcia gruntów na Skarb Państwa osób fizycznych, podobne orzeczenia nie wymieniały numerów parcel, ponieważ w latach 50-tych XX w. nie było jeszcze założonej ewidencji gruntów i budynków według działek. Orzeczenia takie wydawane były tylko do ogólnie ustalonego obszaru - bez wymieniania numerów nieruchomości. - i opisów nieruchomości. W latach 1960-1961 we wsi [...] przeprowadzona była kolejna wymiana gruntów. Dokumentacja w tym przedmiocie znajduje się w Starostwie Powiatowym w [...]. Po zakończonej w 1961-1962 r. wymianie (regulacji) gruntów w [...] sporządzony został "Skorowidz działek i rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny". Z przedmiotowego rejestru wynika, że: obszar objęty i nie objęty nowym pomiarem w [...] wynosił [...] ha, obszar objęty nowym pomiarem wynosił [...] ha, obszar nie objęty nowym pomiarem wynosił [...] ha ( w tym Administracja Lasów Państwowych [...] ha). W skład gruntów objętych nowym pomiarem wchodziły grunty: PFZ, grunty przeznaczone na cele publiczne (drogi, wody, fundusz szkolny), grunty osób fizycznych (własne i nadane). Wojewoda stwierdził, że nieruchomość położona w [...], stanowiąca w chwili wydania orzeczenia o jej przejęciu na Skarb Państwa własność rodziny L., nie została przejęta z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa. Bezspornym w sprawie jest bowiem fakt, że od 1947 r. jak również w chwili orzekania o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, właściciele nie władali tą nieruchomością i nie zamieszkiwali w ogóle w [...]. Wojewoda podniósł, że z treści art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że wystarczającą przesłanką do wydania prawidłowego orzeczenia o przejęciu nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, było ustalenie stanu faktycznego wskazującego, że właściciele nie władają swoją nieruchomością lub nie zamieszkują w miejscu jej położenia. Ponadto organ I instancji stwierdził, że orzekając w 1955 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości stanowiących własność rodziny L. objętych lwh [...] PPRN w [...] działało zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie nie występują więc przesłanki uzasadniające uznanie decyzji PPRN w [...] za rażąco naruszającą prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ma również podstaw do stwierdzenia, by w weryfikowanej decyzji występowały pozostałe wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. P. i G. L. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę niniejszą stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że w pierwszej kolejności należy zbadać decyzję PPRN w [...] z dnia [...] listopada 1962 r. z uwagi na to, że ta decyzja zmieniała wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 1955 r. i dopiero jej wyeliminowanie może otworzyć drogę do oceny orzeczenia nią zmienionego. Minister wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że nieruchomości stanowiące byłą własność J. L. i R. L. przejęte zostały na podstawie przepisów dekretu. W związku z tym, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1962 r. nie odnosi się do numeracji działek zawartej w wykazach hipotecznych, na podstawie posiadanych dokumentów niemożliwe jest wskazanie, które działki w nim wymienione dotyczą nieruchomości stanowiących byłą własność J. L. i R. L.. Mając na uwadze, że wymienione przez wnioskodawcę wykazy hipoteczne nr [...] obejmują nieruchomości dla gminy katastralnej wsi R. według Ministra należy przyjąć, że zostały one objęte zarówno decyzją z dnia [...] lutego 1955 r. jak i zmieniającą ją decyzją z dnia [...] listopada 1962 r. Organ II instancji stwierdził, że w ramach postępowania nadzwyczajnego nie ma obowiązku ustalania numerów aktualnych działek objętych badaną decyzją jak również organ nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego mającego na celu rozstrzygnięcie w zakresie powierzchni majątków J. L. i R. L., które przejęto na mocy badanej decyzji. Minister stwierdził, że z karty przesiedleńczej z dnia [...] maja 1947 r. wynika, że J. L. wraz z synem G. i pozostałymi członkami rodziny został przesiedlony na inne miejsce zamieszkania i pozostało po nich ok. [...] ha ziemi, co oznacza, że gospodarstwo ani żadne inne nieruchomości nie pozostawały w faktycznym władaniu J. L.. Jeśli zaś chodzi o R. L., Minister wskazał, że w zgromadzonej dokumentacji nie znajdują się żadne dowody, które uzasadniałyby uznanie, że nieruchomości stanowiące jej własność zostały przejęte niezgodnie z przepisami. Organ II instancji stwierdził, że jak wynika z treści badanej decyzji oraz orzeczenia z dnia [...] stycznia 1962 r. cały obszar wsi [...] został sklasyfikowany, obmierzony i podzielony na działki ewidencyjne, którym nadano nowe numery. Ówczesny organ wiedział jakie nieruchomości przejmował, a w celu doprecyzowania przedmiotu przejęcia dokonał dokładnych pomiarów i podziału przejętych nieruchomości, które stały się podstawą do określenia przedmiotu decyzji przez ujęcie go za pomocą wskazania działek ewidencyjnych. Reasumując Minister stwierdził, że zgromadzone w sprawie materiały dowodowe nie wskazują, że nieruchomości J. L. i R. L. zostały przejęte niezgodnie z przepisami dekretu, nie zaistniały przesłanki powodujące naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1962 r., w związku z czym nie zaistniały podstawy do kontroli orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności obu decyzji. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E, P. i G. L. zarzucając jej rażące naruszenie: 1) art. 6 i 7 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku działania w oparciu o przepisy prawa oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej, 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] pomimo tego, że organ I instancji naruszył przepisy art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. błędnie ustalając wielkość gospodarstwa J. i R. L., wyłącznie w oparciu o dane z karty przesiedleńczej oraz wykazu majątków opuszczonych, zamiast na podstawie numerów parceli określonych w wykazach hipotecznych [...] w zestawieniu z wykazami objętymi orzeczeniem i decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], a także przez błędne przyjęcie w oparciu o dane z karty przesiedleńczej, że R. L. również została wysiedlona na ziemie poniemieckie, 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] pomimo tego, że Wojewoda ustalając, że zarówno decyzja byłego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r. jak i orzeczenie z dnia [...] lutego 1955 r. nie naruszają prawa w stopniu rażącym-błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania i wydanie postanowienia sygnalizacyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędne są ustalenia Ministra, że R. L. została wysiedlona w ramach akcji Wisła, ponieważ jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. sygn. akt [...] zmarła ona w dniu [...] marca 1946 r. Powyższe wskazuje, że własność nieruchomości odjęto osobie nieżyjącej. Ponadto błędne jest stanowisko Ministra, że w pierwszej kolejności należy zbadać decyzję z dnia [...] listopada 1962 r., gdyż to ona zmieniała decyzję z dnia [...] lutego 1955 r. Zdaniem skarżących decyzja ta nie zmienia poprzedniej decyzji a jedynie aktualizuje stan własności nieruchomości Skarbu Państwa w [...], w części zaś ustala, że na Skarb Państwa przeszły nieruchomości położone we wsi [...], a nadto orzeka o przejęciu na stan Skarbu Państwa tych nieruchomości, które jeszcze na Skarb Państwa nie przeszły na podstawie orzeczeń w niej wymienionych. Skarżący podkreślili, że decyzja powołuje się na zupełnie nową podstawę prawną, a mianowicie na przepis art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. W ocenie skarżących w związku z powyższym niemożliwe jest ustalenie , które z parceli zostały przejęte na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., a które na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W tej sytuacji zdaniem skarżących zarówno decyzję z dnia [...] listopada 1962 r. jak i orzeczenie z dnia [...] lutego 1955 r. należy badać łącznie. Skarżący podnieśli również, że obowiązkiem organów było zbadanie orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. pod kątem jego zgodności z rozporządzeniem Prezydenta RP z 1928 r., natomiast decyzji z dnia [...] listopada 1962 r. pod kątem jego zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono także, że orzeczenie z dnia [...] lutego 1955 r. nie zostało odnalezione, ale zdaniem skarżących dane jakie zawiera decyzja z dnia [...] listopada 1962 r. pozwalają na stwierdzenie, że i orzeczenie z dnia [...] lutego 1955 r. było podobnej "konstrukcji". Orzeczenia te nie zawierają nazwisk właścicieli, prawidłowej osnowy w postaci areału gruntów, pierwotnych numerów parceli, ich wielkości i dokładnego miejsca ich położenia, rodzaju, wielkości i wartości przejmowanych budynków, a także informacji o prawie właściciela do żądania nieruchomości zamiennej. Nadto nie zostały one właścicielom doręczone. Przede wszystkim zaś istota nieważności kwestionowanych orzeczeń tkwi zdaniem skarżących w okolicznościach w jakich zostały one podjęte i jakie społeczno-gospodarcze skutki wywołały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r. oraz w piśmie z dnia 12 września 2016 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sadu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r. nr [...] oraz zaktualizowanego nią orzeczenia tego samego organu z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...] orzekających o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości we wsi [...], w części dotyczącej przejęcia nieruchomości objętych wykazami hipotecznymi dla gminy katastralnej [...], o nr lwh: [...] stanowiących uprzednio własność J. L. i R. L.. W ocenie Sądu mino błędnego uzasadnienia, ww decyzje odpowiadają prawu. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że postępowanie w tej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jedną z podstaw stwierdzenie nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość tego naruszenia, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Rażąco może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który można stosować w jego bezpośrednim rozumieniu, a więc niewymagający wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, które powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, w okolicznościach danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej można stwierdzić, że decyzja ta rażąco narusza prawo (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III A.R.N 22/95, wyrok NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07 oraz z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce tylko wtedy, jeśli zostało spowodowane ewidentnym, jasno uchwytnym błędem w interpretowaniu prawa. Skoro postępowanie to stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji art. 16 k.p.a., to ustalenie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji musi być również niewątpliwe. W orzecznictwie podkreśla się, że niedopuszczalne jest rozszerzanie wypadków zwykłego naruszenia prawa na naruszenia kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo - w sytuacji niewyjaśnienia, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r. sygn. V SA 463/99). Wobec powyższych rozważań brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Innymi słowy jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98). W rozpoznawanej sprawie wobec niedysponowania weryfikowaną decyzją z dnia [...] lutego 1955 r., czy choćby aktami poprzedzającymi jej wydanie, czy też aktami poprzedzającymi wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1962 r. dokonanie jej pełnej oceny w kontekście przesłanek nieważnościowych nie było możliwe i nie mogło doprowadzić do stwierdzenia jej wydania z kwalifikowaną wadą uregulowaną w art. 156 §1 k.p.a. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1955 r. w niniejszym postępowaniu powinna nastąpić więc z powodu braku tego aktu i niemożności zapoznania się organu z jego treścią. To bowiem uniemożliwiało formułowanie jakichkolwiek ocen prawnych w kwestii kwalifikowanej wadliwości ww. orzeczenia. Bezspornym przy tym jest, iż ww. decyzja fizycznie nie istnieje, nie ma też jej kopii ani odpisu. Wszelkie więc rozważania na temat jej ewentualnej nieważności oparte byłyby wyłącznie na przypuszczeniach i domysłach formułowanych w oparciu o fragmenty innych późniejszych dokumentów. Brak jednoznaczności i pewności w tej materii, nie może jednak skutkować zastosowaniem sankcji nieważności. Ta bowiem, jako stanowiąca wyjątek od zasady przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 156 § 1, a przy tym - niewątpliwych i bezspornych (po dokonaniu analizy treści badanego aktu). Na to też zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 932/13 zauważając, iż "Jednym z podstawowych warunków wszczęcia i kontynuowania postępowania w trybie nadzwyczajnym jest istnienie w obrocie prawnym i obowiązywanie kwestionowanej decyzji. Chodzi tu nie tylko o przekonanie stron czy organów, że dana decyzja dalej obowiązuje, ale również i o to żeby decyzja ta istniała fizycznie, była dostępna dla organu w formie oryginału, kopii lub wiarygodnego odpisu. Szczególnie w postępowaniu nieważnościowym taki byt fizyczny decyzji kwestionowanej jest niezbędny, z uwagi na przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które mogą stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Nieodzownym wręcz warunkiem dysponowania decyzją (kopią, odpisem) jest sytuacja, w której kwestionowana jest decyzja w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przesłanki tam zamieszczone dają szczególnie szerokie możliwości interpretacyjne i ocenne. Żeby ocenić czy kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, należy przeanalizować dokładnie i ocenić wszystkie jej elementy wymienione w art. 107 k.p.a., do czego niezbędne jest posiadanie decyzji w znaczeniu fizycznym, a nie tylko jakieś mniej lub bardziej uzasadnione przekonanie o istnieniu kiedyś takiego dokumentu." Podzielając powyższy pogląd i jednocześnie stwierdzając, że środki dowodowe w niniejszej sprawie zostały wyczerpane, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy nie narusza przepisów uregulowanych w k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że z akt administracyjnych wynika, ze zarówno organ I instancji jak i skarżący E. P. podejmowali działania w celu odnalezienia zarówno orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. jak i dokumentów poprzedzających jego wydanie i wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1962 r., jednakże bezskutecznie (pisma kierowane do Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...], do Starosty [...], do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w [...], do Wójta Gminy [...]: pismo z dnia 19 sierpnia 2009 r., z dnia 18 sierpnia 2009 r., z dnia 26 maja 2010 r., pisma z dnia 14 grudnia 2012 r., pismo z dnia 14 października 2013 r., z dnia 12 listopada 2013 r.). Dodać należy, że w związku z tym, ze kwestionowane orzeczenie z dnia [...] lutego 1955 r. nie zostało odnalezione, a decyzja z dnia [...] listopada 1962 r. dotyczyła m.in. jego zaktualizowania, to wbrew stanowisku Ministra, należy przyjąć, że bez istnienia fizycznie orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. niemożliwe jest także zweryfikowanie decyzji z dnia [...] listopada 1962 r. w kontekście wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak zasadnie zauważyli skarżący w skardze i w piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r. w takiej sytuacji nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, na podstawie którego orzeczenia nieruchomości R. i J. L. zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu oba kwestionowane orzeczenia z wyżej przedstawionych powodów powinny być poddane kontroli organu nadzorczego łącznie, a ponieważ nie odnaleziono orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. nie jest możliwe stwierdzenie, czy orzeczenia te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność J. L. i R. L. Na marginesie, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że zarówno dekret z dnia 5 września 1947 r., jak i dekret z dnia 27 lipca 1949 r. utraciły moc obowiązującą z dniem 4 listopada 1971 r. na mocy art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250). Sąd na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. dopuścił na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowód z dokumentów załączonych do pisma z dnia 29 sierpnia 2016 r., jednakże biorąc pod uwagę powyższe rozważania dokumenty te pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego należy wskazać, że zgodnie z art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Skoro, w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono żadnych istotnych naruszeń prawa, to nie było podstaw do wydania postanowienia sygnalizacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.