II SA/Lu 334/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] orzekającą o utracie przez A. M. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] czerwca 2014 r. i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że A. M. w dniu [...] listopada 2013 r. zgłosił się do Miejskiego Urzędu Pracy w L. w celu dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna. Podczas rejestracji przedłożył "Potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy" wystawione w dniu [...] października 2013 r. przez Prezydenta Miasta L., w którym poświadczone zostało jego zameldowanie na pobyt czasowy pod adresem: L., ul. [...] na okres od [...] października 2013 r. do [...] maja 2014 r. W pkt 5 tego dokumentu zamieszczono natomiast adres miejsca pobytu stałego A. M., tj. U. [...], ul. [...], województwo podkarpackie. Wojewoda wyjaśnił, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uznał A. M. z dniem [...] listopada 2013 r. za osobę bezrobotną i przyznał prawo do zasiłku od dnia [...] listopada 2013 r. Organ odwoławczy podkreślił, że A. M. pobierał zasiłek dla bezrobotnych za okres od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. (decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji orzekł o utracie przez niego prawa do zasiłku od dnia [...] maja 2014 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania), zaś po zakończeniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych nadal pozostawał w statusie osoby bezrobotnej. Organ drugiej instancji podniósł następnie, że w związku z upływem okresu zameldowania na pobyt czasowy pod adresem: L., ul. [...] oraz z uwagi na brak przedstawienia dokumentów potwierdzających przedłużenie tego zameldowania bądź zameldowania pod innym adresem, ale na terenie działania w Miejskiego Urzędu Pracy w L., organ pierwszej instancji zasadnie orzekł o utracie przez A. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] czerwca 2014 r. Wojewoda wyjaśnił, że z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.) wynika, że zarówno nabycie, jak i pozostawanie w statusie bezrobotnego uzależnione jest od dokonania rejestracji we właściwym powiatowym urzędzie pracy i podlegania w trakcie posiadania tego statusu jego właściwości miejscowej. Właściwość urzędu pracy nie jest elementem dowolnym, ale ustalana jest według miejsca zameldowania stałego lub czasowego danej osoby, przy czym warunek ten odnosi się do całego okresu posiadania statusu bezrobotnego. Zdaniem wojewody, urzędem właściwym dla osoby bezrobotnej jest ten urząd pracy, na którego terenie działania posiada ona aktualny meldunek stały bądź czasowy. Upływ okresu zameldowania stałego lub czasowego i ewentualne nieprzedłużenie danego meldunku skutkuje brakiem właściwości miejscowej urzędu pracy, a w konsekwencji utratą statusu osoby bezrobotnej z powodu niespełniania warunku określonego w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ drugiej instancji zaznaczył, że skarżący po dniu [...] maja 2014 r., a zatem po dacie zakończenia okresu zameldowania na pobyt czasowy, do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie dokonał ponownego zameldowania pod tym adresem i nie przedstawił w urzędzie pracy żadnego dokumentu potwierdzającego zameldowanie na terenie L. na dalszy okres. Zatem od dnia [...] czerwca 2014 r. Miejski Urząd Pracy w L. przestał być dla skarżącego urzędem pracy właściwym pod względem terytorialnym. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że podczas rejestracji w Miejskim Urzędzie Pracy w L. w dniu [...] listopada 2013 r. skarżący własnoręcznie wypełnił druk "Oświadczenia", gdzie w pkt 19 pod treścią: "Jestem zameldowany/przebywam na terenie miasta L. i zostałem pouczony, że MUP w L. jest właściwym urzędem do dnia utraty tego zameldowania (lub do ostatniego dnia pobytu na terenie miasta L. - dotyczy to osób nieposiadających miejsca zameldowania) oraz o obowiązku zgłoszenia się do powiatowego urzędu pracy właściwego dla aktualnego miejsca zameldowania w terminie 14 dni od zmiany zameldowania", własnoręcznie wpisał: TAK, zaś, składając własnoręczny podpis pod treścią tego oświadczenia, potwierdził przyjęcie do wiadomości jego treści. Zdaniem wojewody, skarżący wiedział zatem, że status osoby bezrobotnej zarejestrowanej w urzędzie pracy w L. przysługiwać mu może tylko w okresie posiadania zameldowania czasowego na terenie działania tego urzędu pracy, a więc - w sytuacji braku przedłużenia tego zameldowania czasowego - tylko do dnia [...] maja 2014 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że mimo prawidłowego pouczenia, skarżący nie dopełnił jednak warunków formalnych w celu uzyskania zameldowania na dalszy okres, jak również nie zgłosił tej okoliczności w urzędzie pracy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, ponownego zameldowania na pobyt czasowy, pod tym samym adresem, skarżący dokonał dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r., a więc w tym samym dniu, w którym doręczona mu została decyzja organu pierwszej instancji o utracie statusu bezrobotnego. W tym samym dniu. tj. [...] grudnia 2015 r. skarżący dokonał również ponownej rejestracji w Miejskim Urzędzie Pracy w L. jako osoba bezrobotna. Wojewoda wyjaśnił na koniec, że obecnie skarżący jest zameldowany na pobyt czasowy pod adresem L., ul. [...] na okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2017 r., przy czym posiada on zameldowanie na pobyt stały pod adresem: U. [...], ul. [...]. W skardze na decyzję organu drugiej instancji A. M. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący podniósł, że w dniu rejestracji w Miejskim Urzędzie Pracy w L. posiadał aktualne zameldowanie na pobyt czasowy pod adresem: L., ul. [...]. Tym samym posiadał zameldowanie na pobyt czasowy na terenie działania urzędu pracy w L.. Jego zdaniem, miarodajna dla uznania właściwości miejscowej organu właściwego w sprawach bezrobotnych jest data zarejestrowania danej osoby jako bezrobotnej, stąd wymóg posiadania meldunku musi być spełniony jedynie w tej dacie. Skarżący wyjaśnił ponadto, że w obrocie prawnym funkcjonują sprzeczne ze sobą dokumenty, tj. dwa zaświadczenia wydane przez Prezydenta Miasta L. w dniu [...] lipca 2014 i w dniu [...] sierpnia 2015 r. o zarejestrowaniu go jako osoby bezrobotnej od [...] listopada 2013 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2015 r. o utracie od dnia [...] czerwca 2014 r. statusu osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się natomiast do podniesionej przez skarżącego okoliczności wydania przez organ pierwszej instancji dwóch zaświadczeń (z dnia [...] lipca 2014 r. i z dnia [...] sierpnia 2015 r.) o zarejestrowaniu jako osoby bezrobotnej od [...] listopada 2013 r. wojewoda podkreślił, że zaświadczenie wydane przez organ jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane. W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, zaświadczenie - z uwagi na jego charakter i funkcje - nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada ono waloru res iudicata, albowiem wraz ze zmianą taktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego. Wojewoda podniósł, że w sprawie niniejszej zaświadczenia organu pierwszej instancji zostały wystawione jeszcze przed wejściem do obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie o utracie przez A. M. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] czerwca 2014 r. z uwagi na upływ okresu zameldowania skarżącego na pobyt czasowy na obszarze właściwości miejscowej organu pierwszej instancji. Organy uznały, że niezbędnym warunkiem zachowania statusu bezrobotnego, wynikającym z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest posiadanie zameldowania stałego bądź czasowego na obszarze właściwości Miejskiego Urzędu Pracy w L.. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący, rejestrując się w dniu [...] Pracy w L., był zameldowany na obszarze właściwości miejscowej tego urzędu (potwierdzenie zameldowania od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. – k. 7 akt adm.). Nie ulega również wątpliwości, że w zameldowaniu czasowym skarżącego nastąpiła przerwa, bowiem kolejne potwierdzenie zameldowania pod tym samym adresem obejmuje okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. (potwierdzenie zameldowania – k. 31 akt adm.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przerwa w dopełnieniu przez skarżącego obowiązku meldunkowego stanowi podstawę pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej. W wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1191/15, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zakończenie czasowego zameldowania na obszarze właściwości danego urzędu pracy, przy istnieniu stałego zameldowania na obszarze działania innego urzędu pracy, jest powodem pozbawienia statusu bezrobotnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża odmienne zapatrywanie z przyczyn następujących. W myśl art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na który powołały się organy obu instancji, jedną z przesłanek uznania danej osoby za bezrobotną jest zarejestrowanie się we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. Już z literalnej wykładni tego przepisu wynika, że przesłanka zameldowania stałego bądź czasowego na obszarze właściwości urzędu pracy odnosi się jedynie do momentu rejestracji. Przesłanka zarejestrowania się bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla miejsca stałego lub czasowego zameldowania tej osoby - obok celu ewidencyjnego - spełnia jedynie rolę porządkującą system świadczeń dla bezrobotnych, gdyż umożliwia planowe gromadzenie środków na ten cel przez właściwe urzędy pracy. O jedynie ewidencyjnym, porządkującym, nie zaś materialnoprawnym charakterze przesłanki zameldowania na obszarze właściwości powiatowego urzędu pracy świadczy również treść § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 12 listopada 2012 r. (Dz. U. poz. 1299), zgodnie z którym, w celu dokonania rejestracji osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny zgłasza się do powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na miejsce zameldowania stałego lub czasowego, a jeżeli nie jest zameldowana - do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania przebywa. Również z powołanego przepisu nie wynika konieczność posiadania przez osobę bezrobotną meldunku w obszarze właściwości powiatowego urzędu pracy po dacie rejestracji. Przeciwnie, wynika z niego, że prawodawca przewiduje możliwość zarejestrowania jako bezrobotnej osoby, która w ogóle nie posiada zameldowania, a jedynie przebywa na obszarze właściwości powiatowego urzędu pracy. Innymi słowy, jeżeli dana osoba jest zameldowana na pobyt stały lub czasowy w określonym miejscu, wówczas ma obowiązek zgłosić się powiatowego (miejskiego) urzędu pracy, właściwego ze względu na miejsce zameldowania, natomiast w przypadku braku meldunku, miarodajne jest miejsce faktycznego przebywania tej osoby na obszarze działania powiatowego urzędu pracy. Jeżeli zatem bezrobotny, który został zarejestrowany we właściwym dla miejsca czasowego zameldowania powiatowym urzędzie pracy, nie zmienia meldunku i przebywa stale pod tym samym adresem, a jedynie nie dopełnia na czas obowiązku meldunkowego, to nie ma podstaw do orzeczenia o utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej. Pozbawienie skarżącego w niniejszej sprawie statusu bezrobotnego jedynie z powodu niedopełnienia obowiązku meldunkowego po dacie rejestracji, w sytuacji, gdy bezspornie przebywał on na obszarze właściwości Powiatowego Urzędu Pracy w L. i regularnie zgłaszał się na wizyty wyznaczane przez pracowników tego urzędu, narusza zatem dyspozycję art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zakresie wykładni przesłanki zarejestrowania we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto dodać należy, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, skarżący nie został pouczony o tym, że warunkiem zachowania statusu bezrobotnego jest posiadanie miejsca zameldowania na obszarze właściwości powiatowego urzędu pracy. W dokumencie zatytułowanym "Informacja o przysługujących prawach i obowiązkach wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz formach pomocy określonych w ustawie", którą skarżący podpisał w dniu [...] listopada 3013 r., pouczono go jedynie o obowiązkach związanych ze zmianą miejsca zamieszkania skutkującą zmianą właściwości powiatowego urzędu pracy (punkt 10 informacji k. 7 akt adm.). Skarżący, co nie jest w sprawie kwestionowane, nie zmienił miejsca zamieszkania. Również w części III "Informacji", zatytułowanej "Utrata statusu bezrobotnego", wśród przesłanek utraty tego statusu nie wymieniono upływu okresu zameldowania na obszarze właściwości powiatowego urzędu pracy (k. 8 akt adm.). Ponadto, w punkcie 19 części II "Informacji" wprost wskazano, że status bezrobotnego ma osoba, która zarejestrowała się we właściwym ze względu na miejsce zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy (k. 9 akt adm.). Z powyższych danych w żaden sposób nie wynika, by skarżący został pouczony o prawnej konsekwencji w postaci utraty statusu osoby bezrobotnej w przypadku upływu okresu zameldowania w obszarze właściwości Miejskiego Urzędu Pracy w L.. Wprawdzie w dniu [...] listopada 2013 r. skarżący podpisał oświadczenie, z którego wynika, że został pouczony, iż Miejski Urząd Pracy w L. jest dla niego właściwym urzędem do dnia utraty zameldowania oraz że ma obowiązek zgłosić się do powiatowego urzędu pracy właściwego dla aktualnego miejsca zameldowania (k. 11 akt adm.), jednak w żadnym z przedstawionych mu i podpisanych przez niego dokumentów nie określono sankcji za niedopełnienie tego obowiązku. Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.). Powyższa ocena, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., wiąże organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.