I OSK 1191/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 769/14 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od W. R. na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę W. R. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody Mazowieckiego i uchylił ją oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] stycznia 2014 r., nadto orzekł o jej wykonalności. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne: W. R. został zarejestrowany w dniu 23 stycznia 2012 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. M.. Decyzją z tej samej daty Starosta M. orzekł o uznaniu go za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Rejestrując się bezrobotny powołał się na czasowe zameldowanie w S. (w okresie od 5 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r.). W związku z ustaniem czasowego zameldowania na tym terenie Starosta M. decyzją z [...] stycznia 2014 r. orzekł o utracie przez W. R. statusu bezrobotnego z dniem 1 stycznia 2014 r. Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., i art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 z związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) - dalej: ustawa, nie uwzględnił odwołania strony i utrzymał w mocy powyższą decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że odwołujący się nie przedstawił dokumentu dowodzącego jego dalsze zameldowanie na terenie działania Powiatowego Urzędu Pracy w M. M., a jego dotychczasowe czasowe zameldowanie ustało z dniem 31 grudnia 2013 r. Zatem od następnego dnia urząd ten przestał być właściwym dla niego. Po myśli art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy przestał spełniać warunki do posiadania statusu osoby bezrobotnej na tym obszarze. Skoro zaś na stałe zameldowany jest we W., tamtejszy urząd pracy jest właściwym urzędem dla strony. Bezrobotny został pouczony o obowiązkach, w tym w zakresie podawania aktualnego zameldowania. Zaniedbanie ich skutkuje utratą statusu bezrobotnego. Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi W. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniesiono w niej, że nadal mimo ustania czasowego zameldowania mieszka on w S. i tam poszukuje pracy; regularnie stawia się w urzędzie pracy. W jego ocenie wymóg rejestracji w rzędzie właściwym ze względu na miejsce zameldowania jest istotny tylko w dacie rejestracji. W każdym razie niedopełnienie tego obowiązku potem nie powinno, jego zdaniem skutkować pozbawieniem statusu bezrobotnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za zasadną. Jego zdaniem brak jest w prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym wynikających z brzmienia art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy przesłanek do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego, gdyż ustanie czasowego zameldowania na terenie urzędu pracy, w którym był zarejestrowany, nie stanowi o braku cech bezrobotnego uregulowanych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zawarta w nim definicja bezrobotnego uzależnia ten status m.in. od zarejestrowania we właściwym dla miejsca zameldowania urzędzie pracy. W jego przekonaniu chodzi tu o konieczny element pozwalający na uznanie danej osoby za bezrobotną. Jednak poza tym nie ma znaczenia dla tego statusu, stanowiąc tylko wymóg techniczny. Termin ten ma bowiem dwa znaczenia – jeden kwalifikuje osobę zarejestrowaną jako bezrobotną, oraz drugi – ogranicza się do faktu umieszczenia w rejestrze. W konsekwencji czego należy odróżnić rejestrację jako wymóg decyzji o uznaniu osobę za bezrobotną oraz czynność o charakterze materialno-technicznym i wykonawczym. W ocenie Sądu meriti upływ okresu czasowego zameldowania nie ma znaczenia dla statusu, a tylko znaczenie w drugim opisanym aspekcie, przeto nie stanowi wystarczającej przesłanki do orzeczenia o utracie statusu bezrobotnego. Wówczas okoliczność ta nie ma charakteru materialnoprawnego, lecz staje się wymogiem ewidencyjnym, którego niedochowanie nie może stanowić o utracie statusu bezrobotnego. W jego przekonaniu za taką interpretacją tej instytucji przemawia również treść § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1299), wedle którego bezrobotny przy rejestracji składa oświadczenie o zameldowaniu i że nie jest zarejestrowany w innym urzędzie pracy, chyba że nie jest nigdzie zameldowany. Co mając na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę uwzględnił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną wykładnię oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy poprzez błędne zastosowanie, 2. przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) poprzez wadliwą realizację funkcji kontrolnej, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów i przyjęcie, że bezrobotny, który nie jest zameldowany na terenie działania danego urzędu pracy nie traci statusu bezrobotnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy naruszyły prawo materialne, tj. art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu te zarzuty rozwinięto, wskazując na powiązanie zameldowania z właściwością danego urzędu pracy i przesłanką statusu bezrobotnego. Zatem dowodzono, że odmienna interpretacja tego uregulowania narusza wskazane wyżej przepisy. W. R. postulował oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia w pełni determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a.; są nimi: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarżący powołuje się na obie podstawy kasacyjne, wszak ich uzasadnienie sprawdza się do wspólnego niejako mianownika, co pozwala na łączne rozpoznanie prezentowych w ich obrębie zarzutów. Na wstępie trzeba jednak wyjaśnić, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bo ocenił ją w świetle obowiązujących przepisów. Natomiast to, czy uczynił to trafnie, nie może być przedmiotem zarzutu naruszenia wskazanych w kasacji przepisów, w tym szczególnie ustrojowych. Nadto, że motywy zaskarżonego wyroku, jakkolwiek dość lakoniczne, to jednak spełniają przepisane wymogi, a przede wszystkim zawierają argumentację pozwalającą na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zasadności rozstrzygnięcia. Jak słusznie podniósł skarżący kasacyjnie jednym z warunków uznania danej osoby za bezrobotną jest zarejestrowanie we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. Sztuczne jest i niemające oparcia prawnego rozróżnianie wymogu rejestracji jako działania, od którego zależy przyznanie tego statusu po raz pierwszy i następnie (w razie zmiany tej okoliczności) li tylko jako czynności technicznej, nieistotnej dla tego statusu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego poglądu prezentowanego nie tylko przez Sąd I instancji, ale i Naczelny Sąd Administracyjny np. w sprawie o sygn. akt I OSK 1082/08 (wyrok z dnia 5 czerwca 2009r.) oraz inne Sądy w sprawach przedstawionych w motywach tego orzeczenia. Charakter rejestracji bezrobotnego od dawna budził kontrowersje w doktrynie i judykaturze. Wątpliwości wywołują też skutki braku podjęcia pewnych czynności przez bezrobotnego w materii należącej do kręgu przesłanek pozwalających na przyznanie tego statusu, w tym zwłaszcza w kontekście zmian miejsca zameldowania (z tym bowiem zdarzeniem one są ściśle powiązane, gdyż tylko wówczas gdy bezrobotny nie ma zameldowania, istotne jest miejsce zamieszkania). Nie wydaje się, aby można było – wbrew ustawowej definicji bezrobotnego – konstruować akt rejestracji li tyko jako czynność techniczną, gdy nie jest to pierwsza rejestracja. Co prawda ma ona charakter formalny, wszak nie ma powodu dla odmowy przyznania takiej nawet tylko formalnej czynności przymiotu materialnej istotności, skoro jest ona elementem definicji bezrobotnego. Spojrzenie na ten akt jedynie poprzez pryzmat ewentualnego skutku w postaci uzyskania tego statusu nie może znaleźć aprobaty, gdyż jest czynnikiem wpływającym nań przez cały czas trwania tego statusu. Ustawodawca, mimo tych kontrowersji nie zdecydował się na zmiany legislacyjne. Tymczasem zważywszy na fakt, że uzyskanie przymiotu bezrobotnego, a więc i rejestracja nie jest obowiązkowa, a osoby chcące uzyskać z tego tytułu korzyści zobowiązane są do znoszenia pewnych utrudnień, w tym podejmowania konkretnych czynności, niepodobna przy braku uregulowania w ustawie innego skutku zaniedbań w tym zakresie, odmówić organom orzekającym w tej sprawie racji. Zatem zakończenie czasowego zameldowania na terenie działania danego urzędu pracy, przy istnieniu stałego zameldowania na obszarze działania innego urzędu pracy, jest powodem pozbawienia statusu bezrobotnego. Innego skutku ustawa nie przewiduje, przeto odmienne podejście byłoby w ostateczności dozwolone przez prawo jako niewywołujące jakichkolwiek konsekwencji, co jest konkluzją nieprawidłową. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2257/12, miejsce zameldowania jest jasnym kryterium wpływającym na zarówno status bezrobotnego, jak i istotę działań, dla których powołane są urzędy pracy. Chodzi m.in. o wiedzę, ile osób na danym terenie jest zarejestrowanych jako bezrobotni i poszukujący pracy, ile osób i jak długo pobiera ustawowe świadczenia, jaką pomoc należy im zapewnić. Kryterium to pozwala na właściwe zaplanowanie zadań i środków oraz kontrolę działań podejmowanych przez zarejestrowanych, zapewnienie odpowiedniej ilości środków finansowych i innych instrumentów prawnych. Odejście od powiązania zameldowania z urzędem pracy (zatem i statusem bezrobotnego) powodowałoby chaos na rynku pracy, brak czytelnych reguł postępowania i zakresu obowiązków, jak i kontroli ich wykonywania. Skutkowałby destabilizacją systemu w tej materii. Podobnie zresztą wcześniej wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 248/06 (wyrok z dnia 23 sierpnia 2006 r.). To stanowisko podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie. Trzeba też mieć na uwadze, że nie zawsze dojść musi do utraty statusu bezrobotnego w omawianej sytuacji, bowiem jest tak tylko wówczas, gdy bezrobotny nie wykona nałożonych nań obowiązków. Przepisy regulują tryb postępowania w razie zmiany miejsca zamieszkania, co należy odnieść do ustania czasowego zameldowania przy istnieniu stałego meldunku w innym miejscu. Mianowicie § 10 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 listopada 2012 r. przewiduje konieczność poinformowania o tym dotychczasowego urzędu pracy i zgłoszenia się do urzędu właściwego. W takiej sytuacji dokumentacja bezrobotnego jest przesyłana do urzędu nowego miejsca zamieszkania i w tamtym urzędzie bezrobotny nadal ma ów status. Zaniedbanie tego działania winno skutkować pozbawieniem statusu, choć przepisy tego też wyraźnie nie regulują. W tym miejscu dodać trzeba, że § 5 ust. 3 tego rozporządzenia nie ma zastosowania w tej sprawie, bo dotyczy innego stanu faktycznego. Jeżeli zatem W. R. z dniem 1 stycznia 2014 r. nie był już zameldowany na terenie działania Powiatowego Urzędu Pracy w M. M., i nie zrealizował tych obowiązków, to nie może oczekiwać, że nadal będzie zarejestrowany w tym Urzędzie, mając stałe zameldowanie na terenie W. Niedopełnienie tych obowiązków skutkować więc powinno utratą statusu bezrobotnego. Niepodobna wszak nadal utrzymywać na liście danego urzędu osoby, która nie jest terenie jego działania zameldowana, a jest zameldowana w innej miejscowości. Jak wynika z akt administracyjnych W. R. był pouczony o konieczności informowania o zmianach mających wpływ na jego status, w tym w zakresie miejsca zamieszkania i zameldowania. Pouczony był również o skutkach niewykonania tych obowiązków. Winien zatem zdawać sobie sprawę z konsekwencji zaniedbań w tym zakresie. Zaskarżony wyrok jako nietrafny nie mógł się więc ostać. A skoro sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny władny był rozpoznać skargę. Z wyłożonych powodów okazała się ona chybiona, co nakazało jej oddalenie na mocy art., 151 P.p.s.a. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. uwzględniając trudną sytuację przegrywającego. Cytowane wyżej orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. ----------------------- 7