IV SAB/Po 58/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o. o. w W. na bezczynność P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. w przedmiocie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. Spółka A (zwana dalej również "Spółka A ." lub "spółką") zwróciła się do Przedsiębiorstwa B (zwanego dalej również "Przedsiębiorstwo B .") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - treści zlecenia wykonania operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wartości prawa służebności przesyłu dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], działka [...] w związku z posadowieniem sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej; - treści wymienionego operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wartości prawa służebności przesyłu dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], działka [...], w związku z posadowieniem sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Przedsiębiorstwo B poinformowała Spółkę A ., że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Przedsiębiorstwo B wyjaśniła, że żądane dokumenty mają charakter wewnętrzny i służą jedynie pozyskaniu wstępnych informacji ułatwiających podjęcie ewentualnych dalszych działań w ramach swoich kompetencji. Celem operatu było przedstawienie potencjalnych kosztów jednego ze sposobów uregulowania kwestii korzystania z działki nr [...], a nie służyło pozyskaniu informacji lub działań objętych zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedsiębiorstwo B stwierdziła, że nie ma więc podstaw do uznania żądanych informacji za informacje publiczną. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Spółka A złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania Przedsiębiorstwo B w sprawie udostępnienia informacji objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie sądowoadminitracyjnym uznaje się, iż zarówno operaty szacunkowe, treści zamówień i zleceń, wysokości wynagrodzeń za zlecenia, treści faktur, stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo B wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. Podkreśliła, że żądane dokumenty posiadają status dokumentu wewnętrznego, którego sporządzenie służy jedynie pozyskaniu wstępnych informacji ułatwiających Przedsiębiorstwo B podjęcie ewentualnych dalszych (zewnętrznych) działań w ramach swoich kompetencji, nie będąc jednak przejawem tych kompetencji. Przedsiębiorstwo B stwierdziła, że z tych powodów nie ma obowiązku ich udostępnienia. Zwróciła też uwagę, że powoływane przez skarżącą Spółka A wyroki dotyczą operatów szacunkowych, które miały za przedmiot bezpośrednie ustalenie wartości mienia, któremu można przypisać status publicznego, na przykład należącego do Skarbu Państwa. Tymczasem w sprawie wycena dotyczy nieruchomości, której takiego statusu przypisać nie można, gdyż działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym podmiotu prywatnego jakim jest skarżąca. Zdaniem Przedsiębiorstwa B istotną kwestią jest również fakt, iż samo zlecenie oraz operat stanowią materiał stanowiący podstawę do rozeznania potencjalnych kosztów pozyskania prawa służebności przesyłu i nie stanowią o ostatecznym, ewentualnym wynagrodzeniu dla podmiotu uprawnionego. Wynika to między innymi z tego, że wynagrodzenie ustalane jest przede wszystkim w drodze negocjacji pomiędzy zainteresowanymi stronami, a przy braku konsensusu, każdej z nich przysługuje prawo do skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego, gdzie zostanie powołany biegły sądowy. Dlatego operat i jego wyniki nie są w żadnym razie wiążące dla Przedsiębiorstwa B i wyznaczają jedynie pewne ramy jej działania. Przedsiębiorstwo B wyjaśniła też, że pomimo licznego orzecznictwa sądów powszechnych, nie obowiązują wciąż żadne jednolite wytyczne dotyczące sposobu ustalania wynagrodzenia z tytułu służebności przesyłu, tak co do metodologii, jak i samych danych wyjściowych. Przedsiębiorstwo B może przed podjęciem decyzji o konkretnej kwocie wynagrodzenia pozyskiwać informacje służące rozważeniu różnych wariantów zakresu służebności i łączącego się z tym wynagrodzenia. Przejawem tego jest właśnie zlecenie wykonania operatu oraz sam operat, które są tylko materiałem wyjściowym do dalszych działań. Nie jest to informacja publiczna, ale materiał roboczy potrzebny służbom Przedsiębiorstwa B . do wypracowania optymalnego modelu pozyskania prawa do nieruchomości na potrzeby eksploatacji urządzeń przy uwzględnieniu możliwości finansowych. W końcowej części odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo B stwierdziła, że biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12 stwierdzić należy, że w sprawie mamy do czynienia ze stadium w drodze do wytworzenia informacji publicznej, którą będzie konkretne wynagrodzenie uiszczane na rzecz podmiotu uprawnionego. Informacje objęte wnioskiem nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Przedsiębiorstwa B zarówno treść zlecenia, jak i treść operatu szacunkowego stanowią dokumenty, które nie zawierają informacji publicznej, a wyłącznie informacje wstępne, które mogą stanowić podstawę podjęcia dalszych (przyszłych) działań i decyzji, a dopiero te mogą mieścić się w katalogu informacji publicznej – jak chociażby kwota wynagrodzenia wypłacanego w związku z korzystaniem z nieruchomości na potrzeby prowadzenia eksploatacji urządzeń do zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, poza organami administracji publicznej, mają także inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa do załatwienia spraw administracyjnych. O właściwości podmiotu do rozpoznania i załatwienia określonej sprawy stanowią przepisy prawne zawarte w ustawach o materialnoprawnym charakterze. W niniejszej sprawie krąg tych podmiotów określa ustawa z dnia 6 czerwca 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej "u.d.i.p."). W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie podmiotem, któremu zarzucana jest bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (Przedsiębiorstwo B .) jest spółka handlowa – spółką z ograniczoną odpowiedzialnością. Spółka ta spełnia warunki podmiotu zasadniczo obowiązanego do udostępniania posiadanych informacji publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. z uwagi na status jej udziałowców. Odnosząc się do merytorycznej oceny żądania Spółki A wyartykułowanego we wniosku z dnia [...] maja 2016 r. wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepisy u.d.i.p. stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W ocenie Sądu Przedsiębiorstwo B prawidłowo zwróciła uwagę, że treść zlecenia przygotowania operatu szacunkowego jak i sam operat szacunkowy służący ustaleniu wartości prawa służebności przesyłu dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], działka nr [...], w związku z posadowieniem sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej, dotyczą wyłącznie negocjacji z podmiotami trzecimi w celu zawarcia cywilnoprawnej umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Z tych względów dokumenty te nie zawierają się w zakresie informacji publicznej. Argumentując powyższe stanowisko wskazać należy na wstępie, że w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż decyzje i dokumenty dotyczące budowy przedsięwzięć są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty są zatem dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1872/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się też, że wyceny nieruchomości należących do jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są urzędowymi dokumentami w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 666 ze zm.) tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) i stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2006 r., II SA/Gd 897/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 41). Zastrzec jednak trzeba, że o publicznym charakterze dokumentu jakim jest operat szacunkowy przesądza z reguły jego powiązanie gospodarowaniem majątkiem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa). Taka teza znajduje umocowanie w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Należy bowiem dostrzec, że stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, określenie wartości nieruchomości przez właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami powinno opierać się na wycenie nieruchomości (operacie szacunkowym), sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operaty szacunkowe są niewątpliwie materiałami niezbędnymi do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym, skierowanymi do tych organów i wykorzystywanymi przy załatwianiu konkretnych spraw, co przesądza o uznaniu ich za informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1057/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano wyżej prawo do informacji publicznej wiąże z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast działalność innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, Warszawa 2008, s. 15). W analizowanym w niniejszej sprawie przypadku ani treść zlecenia Przedsiębiorstwo B wykonania operatu szacunkowego i sam operat nie stanowią dokumentacji procesu inwestycyjnego, jak też nie dotyczą jakiejkolwiek sfery działalności Przedsiębiorstwa B odnoszącej się do zadań publicznych (przesyłu i dystrybucji gazu) i gospodarowania majątkiem publicznym. Nie stanowią przejawu działalności podmiotu na niwie publicznej. Nie dotyczą też żadnych działań skierowanych do innego podmiotu i nie stanowią dokumentacji składanej do akt sprawy (por. art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Zostały one sporządzone – i to należy podkreślić – jako materiał przygotowawczy do negocjacji porozumienia cywilnoprawnego ze skarżącą, a zatem trzeba je kwalifikować jako dokumenty robocze, wewnętrzne, które służą w istocie ocenie warunków finansowych jakie Przedsiębiorstwo B może (i to ewentualnie) przedstawić proponując innemu podmiotowi gratyfikację finansową za bezumowne korzystanie z gruntu, bądź wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu. Wskazane dokumenty zostały wytworzone i są w posiadaniu Przedsiębiorstwa B tylko na użytek ukształtowania przyszłego i ewentualnego stosunku cywilnoprawnego. Stosunek cywilnoprawny to natomiast relacja społeczna, z zasady dobrowolna, pomiędzy dwoma autonomicznymi, równorzędnymi podmiotami prawa cywilnego, uregulowana normami o cywilnoprawnym charakterze i przewidującymi, co do zasady, sankcję majątkową. Stosunek cywilnoprawny uregulowany jest metodą cywilnoprawną, charakteryzującą się wolnością i autonomią równorzędnych podmiotów (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1995 r., III CZP 72/95, OSNC 1995, nr 10, poz. 146). Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej, która służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania szeroko pojętej władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, nie może być wykorzystywana jako instrument do załatwiania spraw indywidulanych. Z wyżej opisanych przyczyn w ocenie Sądu ani zlecenie wykonania ani treść samego operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wartości prawa służebności przesyłu dla prywatnej nieruchomości skarżącej Spółki A nie mogą być uznane za dokumenty urzędowe w jakimkolwiek postępowaniu, jak też dokumenty nieposiadające takiego waloru, lecz odnoszące się działalności podmiotu w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym. Nie są one też informacją o sprawie publicznej. Skoro także wnioskowana przez pełnomocnika skarżących informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, podmiot, do którego skierowano wniosek, ogranicza się jedynie do pisemnego poinformowania wnioskodawcy, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej Przedsiębiorstwo B prawidłowo uczyniła. W tym stanie rzeczy nie można uznać zasadności skargi, jak też uwzględnić zawartych w niej wniosków. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.