II OSK 94/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.L. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 556/16 w sprawie ze skargi B.L. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 556/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B.L. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] 2016 r., nr [...]. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], Starosta K. na podstawie art. 135 pkt 3, art. 138 ust. 1, art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm., dalej: "pr. wod.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") stwierdził z urzędu wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego – decyzji Starosty K. z dnia [...] 2008 r., nr [...], udzielonego B.L. Sp. z o.o. w L. na szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi z terenu działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb L., na których projektowana była W. E. M. oraz B. w L., gmina S., ze względu na nierozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonywanie tych urządzeń stało się ostateczne. Od powyższej decyzji odwołała się B.L. Sp. z o.o., wnosząc zarazem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w okresie przewidzianym na wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...]2016 r. toczyło się postępowanie w sprawie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Dopiero z chwilą wydania tego aktu administracyjnego decyzja z dnia [...]2016 r. powinna zatem wygasnąć. Tymczasem postanowieniem z dnia [...]2016 r., nr [...], Starosta K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Spółka została obecnie pozbawiona wymienionego pozwolenia. Gdyby skarżąca wiedziała, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zostanie załatwiony negatywnie, złożyłaby odwołanie od decyzji z dnia [...]2016 r. W pozostałym zakresie skarżąca wdała się w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji z dnia [...] 2016 r. Postanowieniem z dnia [...]2016 r., nr [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. odmówił B.L. Sp. z o.o. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]2016 r. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że przesłanką przywrócenia terminu w świetle art. 58 k.p.a. jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu. Oceniając spełnienie tego wymogu, trzeba odwołać się do obiektywnego miernika staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o swoje interesy. Odmowa przywrócenia terminu jest zatem zasadna w razie dopuszczenia się choćby lekkiego niedbalstwa. Wniosek z art. 58 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie, jeżeli uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy dołożeniu największego możliwego w danych warunkach wysiłku. Za przywróceniem terminu muszą zatem przemawiać obiektywne, występujące niezależnie od woli strony, okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Do takich zdarzeń zalicza się m.in. przerwę w komunikacji, nagłą i obłożną chorobę, powódź lub pożar. Fakty podniesione przez skarżącą nie uzasadniają przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]2016 r. B.L. Sp. z o.o. celowo nie dokonała tej czynności procesowej w terminie, gdyż oczekiwała na wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazane przez nią okoliczności nie były związane z tokiem postępowania odwoławczego, lecz z wyborem innej drogi ochrony interesu prawnego. Nie mają one zatem wpływu na sposób rozpatrzenia prośby o przywrócenie terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie złożyła B.L. Sp. z o.o., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 58 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie faktu, że skarżąca złożyła wcześniej wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, wobec czego mogła zakładać, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2008 r. stanowi jedynie akt poprzedzający udzielenie nowego pozwolenia. B.L. Sp. z o.o. wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie złożyła odwołania od decyzji z dnia [...] 2008 r., gdyż pozostawała w przekonaniu, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2008 r. pozostaje w związku z jej wnioskiem z dnia 4 grudnia 2015 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. B.L. Sp. z o.o. spodziewała się bowiem otrzymać nową decyzję. Dopiero w dniu 13 kwietnia 2016 r., gdy skarżąca otrzymała postanowienie Starosty K. z dnia [...] 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, wymieniona spółka powzięła wiedzę, że jej interes prawny wymagał wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] 2016 r. Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu uznał jednak, że okoliczności te nie uzasadniają wniosku o przywrócenie terminu. Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu przyjął nieprawidłowo, że skarżąca wybrała inną drogę ochrony interesu prawnego, wobec czego ponosi winę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]2016 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Opisanym wyrokiem z dnia 29 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B.L. Sp. z o.o.. W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że ocena spełnienia przesłanek przywrócenia terminu powinna być dokonywana przy wszechstronnej analizie okoliczności danego przypadku. Badając, czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu dotyczy zatem przypadków, gdy przekroczenie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności uzasadniających brak winy zalicza się przykładowo przerwę w komunikacji, powódź, pożar czy nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą. Są to zdarzenia niecodzienne, których nieprzewidywalny i niebagatelny charakter praktycznie uniemożliwia stronie podjęcie jakichkolwiek działań. Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że nieznajomość prawa oraz wybór innej drogi obrony interesu prawnego nie stanowi o braku winy w rozumieniu art. 58 k.p.a. Brak winy wiąże się bowiem z obowiązkiem dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych, a przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli strona dopuściła się niedbalstwa. Z wniosku o przywrócenie terminu i ze skargi wynika, że skarżąca błędnie oceniła skutki decyzji z dnia [...] 2016 r. i szanse pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zachowanie to w ocenie sądu I instancji świadczy o nierozważnym, niestarannym podejmowaniu działań zmierzających do ochrony swoich interesów. Poza tym w decyzji z dnia [...] 2016 r. powołano się na art. 135 ust. 3 pr. wod., zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonywanie tych urządzeń stało się ostateczne. Starosta K. orzekł zatem z urzędu o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2008 r., a rozstrzygnięcie to zostało wydane na innej podstawie prawnej niż wskazana we wniosku skarżącej z dnia 2 grudnia 2015 r. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożyła B.L. Sp. z o.o., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 146 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym rozstrzygnięciu sprawy przez sąd I instancji i nieuwzględnieniu skargi. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy organowi II instancji w celu ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Wystąpiła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że sąd I instancji niewłaściwie ocenił wskazane przez nią przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w wyniku czego błędnie nie zastosował art. 58 § 1 k.p.a. W jej ocenie brak winy w uchybieniu terminu został uprawdopodobniony, co w świetle powołanego przepisu uzasadniało przywrócenie terminu. Na skutek niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 k.p.a. w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy sąd I instancji naruszył art. 146 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu obowiązany był bowiem uwzględnić skargę i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie. Błędnie natomiast skarga na mocy art. 151 p.p.s.a. została oddalona. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2016 r. B.L. Sp. z o.o. zarzuciła organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawdziwym ustaleniu, że nie rozpoczęto wykonywania urządzeń wodnych w oparciu o dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne. Starosta K. nie poczynił żadnych ustaleń w terenie choćby w postaci oględzin działek objętych wnioskiem o udzielenie rozważanego pozwolenia. Skarżąca kasacyjnie uprawdopodobniła zatem dostatecznie, że dopiero w dniu 13 kwietnia 2016 r. powzięła wiedzę, że jej interes prawny wymagał wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w granicach podstaw kasacyjnych zarzutów, które uzasadniałyby podważenie zaskarżonego wyroku. Podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowił zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 146 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym rozstrzygnięciu sprawy przez sąd I instancji i nieuwzględnieniu skargi, mimo zaistnienia przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...]2016 r. Zarzut naruszenia prawa procesowego nie został w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w pełni poprawnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zastosował i nie mógł zastosować w rozpatrywanej sprawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa bowiem treść rozstrzygnięcie w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Skarga B.L. Sp. z o.o. dotyczyła tymczasem postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...]2016 r., a zatem postanowienia kończącego postępowanie, wymienionego w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Treść wyroku uwzględniającego skargę na takie orzeczenie określa art. 145 i art. 145a p.p.s.a. Nieprawidłowość ta nie zmienia jednak wniosku, że argumentacja skarżącej kasacyjnie nakierowana jest na wykazanie dokonania przez sąd I instancji wadliwej oceny przesłanki braku winy w rozumieniu art. 58 k.p.a. Błąd ten, zdaniem B.L. Sp. z o.o., doprowadził do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wymóg ten uznaje się za spełniony, jeżeli przekroczenie terminu nastąpiło, mimo dochowania najwyższej staranności, jakiej można oczekiwać od osoby broniącej swoje interesy. Brak winy zachodzi zatem w przypadku, gdy spóźnione dokonanie czynności procesowej wynika z trudnej do przezwyciężenia przeszkody, np. powodzi, pożaru, nagłej i ciężkiej choroby, przerwy w komunikacji. Dopuszczenie się w tej mierze choćby lekkiego niedbalstwa wskazuje na niedołożenie należytej staranności i w konsekwencji stanowi podstawę do negatywnego załatwienia wniosku o przywrócenie terminu. B.L. Sp. z o.o. wywodziła w tej mierze, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] 2016 r. wiązało się z oczekiwaniem na wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca kasacyjnie uważała bowiem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2008 r. za wstępny akt zmierzający do udzielenia wspomnianego zezwolenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie wskazuje na brak winy skarżącej kasacyjnie. B.L. Sp. z o.o. nie podjęła działań pozwalających na weryfikację decyzji z dnia [...] 2016 r., a zatem nie zachodziły w tym przypadku nadzwyczajne przeszkody uniemożliwiające złożenie odwołania od wymienionego rozstrzygnięcia. Oczekiwanie na wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego było wyborem swobodnie powziętym przez skarżącą kasacyjnie, niewymuszonym zdarzeniami zewnętrznymi. Nie można zatem przyjąć, że takie działanie świadczy o braku winy w uchybieniu terminu. Trafnie ponadto zauważył sąd I instancji, że decyzja z dnia [...]2016 r. została wydana na podstawie art. 135 ust. 3 pr. wod. Przepis ten przewiduje mianowicie, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Powyższa okoliczność nie była podnoszona we wniosku z dnia 2 grudnia 2015 r., w którym B.L. Sp. z o.o. uzasadniała stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...]2008 r. bezprzedmiotowością tego rozstrzygnięcia w związku ze zmianą projektowanego systemu odprowadzania ścieków deszczowych. Co więcej, decyzja z dnia [...] 2016 r. została wydana z urzędu, co wyraźnie stwierdzono w jej sentencji. Rozstrzygnięcie to nie zostało zatem zainicjowane przez skarżącą kasacyjnie. Wymieniony fakt powinien zwrócić uwagę B.L. Sp. z o.o. na potrzebę podjęcia ochrony swoich interesów przez zakwestionowanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...]2008 r. Poczynione w tej mierze zaniechanie wskazuje więc na niedbałość skarżącej kasacyjnie i zawinione przekroczenie terminu. Trafnie zatem sąd I instancji przyjął, że zachowanie skarżącej cechuje się nierozwagą i niestarannością, co z kolei wyklucza przychylenie się do wniosku o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu słusznie nie dopatrzył się w tej mierze naruszenia prawa przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Podlegała ona zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.