II OSK 385/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. J. i M. Jaworskiego. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 917/16 w sprawie ze skargi S. J. i M. Jaworskiego. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 917/16 (dalej wyrok z 3 października 2016 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę S. J. i M. J. (dalej skarżący albo zobowiązani) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB albo organ II instancji) z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2016 r.), wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wydając powyższy wyrok sąd I instancji dokonał następujących ustaleń faktycznych sprawy: Decyzją MWINB z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] (dalej decyzja z [...] marca 2011 r.), orzeczono wobec skarżących wykonanie rozbiórki murowanego budynku gospodarczego o wymiarach 9,80 x 3,90 m, zlokalizowanego w pobliżu północnej granicy działki nr [...] w miejscowości P. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 919/11, WSA odrzucił skargę na decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2016 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Tarnowskiej (dalej PINB albo organ I instancji), po rozpoznaniu wniosku zobowiązanych odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 2011 r. MWINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.),art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył podstawy zawieszenia postępowania określone w art. 56 § 1 u.p.e.a. Wyjaśnił, że przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Tylko zaistnienie okoliczności wymienionych w tym przepisie skutkuje zawieszeniem postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że przywołanie innej okoliczności niż te wymienione wyżej, nie powoduje po stronie organu egzekucyjnego obowiązku wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wśród okoliczności wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a., a stanowiących podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie ma okoliczności polegającej na uruchomieniu przez zobowiązanego administracyjnych nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji takich jak wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy), na którą to okoliczność powołały się strony. Wśród przesłanek z art. 56 § 1 u.p.e.a. brak jest również okoliczności złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Zobowiązani wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 56 § 1 u.p.e.a., przez jego niezastosowanie w wyniku stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie przy jednoczesnym całkowitym pominięciu, że istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że jedna z nich - wstrzymanie wykonania - w bliskiej przyszłości zaistnieje, tym samym pomijając ratio legis funkcjonowania instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego, co miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego postanowienia; 2.art. 56 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez uwzględnienie jedynie interesu organu administracji i pominięcie interesu skarżących, którzy mieli prawo przypuszczać, że ich wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zostanie rozpoznany przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, co miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego postanowienia; 3. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń skarżących lub uczynienie tego na tyle zdawkowo, że w gruncie rzeczy nic one nie znaczą, co miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Uzasadniając przedstawiony na wstępie wyrok, sąd I instancji podzielił pogląd MWINB, że wśród okoliczności wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a., a stanowiących podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie ma tej okoliczności, na którą powołali się zobowiązani. Złożenie przez strony wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją MWINB z [...] marca 2011 r., z której wynika egzekwowany obowiązek, a także wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu tego postępowania, nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania. Tak samo złożenie przez strony wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] marca 2011 r. (do dnia wydania zaskarżonego postanowienia wniosek ten nie został rozpatrzony), nie mieści się w podstawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Toczące się postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Jak wynika z przepisu art. 56 § 1 pkt 1 ww. ustawy, samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, z której wynika obowiązek, nie stanowi podstawy do wstrzymania czy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a tym samym brak jest podstaw do zaniechania prowadzenia tego postępowania. Innymi słowy, toczące się postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, nie stanowi przesłanki wstrzymania czy też zawieszenia postępowania egzekucyjnego . Dopiero wydanie postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania jest podstawą do tego, by postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone. Organ odwoławczy ma również rację wskazując, że fakt podejmowania działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym (poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) sam w sobie nie powoduje zawieszenia, bądź trwałej przeszkody w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Jedynie wydanie w toku takiego nadzwyczajnego postępowania, postanowienia o wstrzymaniu wykonania takiej decyzji, obliguje organ do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Nadto Sąd ocenił, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz dokonały prawidłowej oceny zebranego materiału. Uzasadnieniom organów obu instancji nie można zarzucić naruszenia art. 107 k.p.a. Sąd I instancji zauważył, że zawsze można wysuwać postulat wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracyjnego, że powinno ono być bardziej rozbudowane czy dokładniej omówić pewne kwestie. Tym niemniej nie można doprowadzić do sytuacji, w której będzie ono tak rozbudowane, że utraci cechę zrozumiałości. Uzasadnienie decyzji/postanowienia powinno zawierać omówienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie, jaki jest istotny dla rozstrzygnięcia i takie cechy ma uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Dlatego też WSA uznał, że zarzuty skarżących są nieuzasadnione. Organ II instancji rozpatrzył sprawę w warunkach postępowania odwoławczego, a swoje ustalenia prawidłowo ujął w formę uzasadnienia postanowienia. W skardze kasacyjnej z 9 grudnia 2016 r. S. J. i M. J. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli wyrok z 3 października 2016 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, tj.: 1) uznano, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje okoliczność wymieniona w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a jednocześnie całkowicie pominięto, że istnieje znaczne prawdopodobieństwo wstrzymania wykonania obowiązku w bliskiej przyszłości, i tym samym pominięto ratio legis funkcjonowania instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego, co miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego wyroku sądu I instancji, 2) pominięto, że organ II instancji uwzględnił jedynie interes organu administracji, a pominął interes skarżących, którzy mieli prawo przypuszczać, że ich wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zostanie rozpoznany przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, co miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego wyroku sądu I instancji, 3) organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich twierdzeń skarżących lub uczynił to na tyle zdawkowo, pojedynczymi słowami, że w gruncie rzeczy nic one nie znaczą, co miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd, a na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących solidarnie. Równocześnie skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wnieśli o rozpoznanie środka odwoławczego bez przeprowadzania rozprawy. W dniu 20 listopada pełnomocnik skarżących poinformował, w formie elektronicznej, Naczelny Sąd Administracyjny, że jeden ze skarżących kasacyjnie współwłaścicieli – M. J. zmarł w dniu 14 listopada 2017 r. W związku z tym, pełnomocnik wystąpił o wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego, zapowiadając jednocześnie stosowne pismo w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie okazała się zasadna. Przede wszystkim stwierdzić należy, że pomimo śmierci jednego z wnoszących skargę kasacyjną (wspólnie ze współwłaścicielką Panią S. J.), Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania kasacyjnego. Zmarły M. J. w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym występował wspólnie z S. J. współwłaścicielką nieruchomości. Do obu współwłaścicieli kierowane były wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd, z powyższych powodów, uwzględniając art. 209 Kodeksu cywilnego, uznał za dopuszczalne rozpoznanie na obecnym etapie skargi kasacyjnej wniesionej przez S.i M. J. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które obejmowały swoim zakresem zarówno regulację k.p.a. jak i u.p.e.a. Podstawy te nie okazały się wszakże usprawiedliwione. Sąd I instancji argumentując w ślad za organem II instancji trafnie stwierdził, że fakt podejmowania działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym, przykładowo wznowienia postępowania administracyjnego, sam w sobie nie powoduje konieczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego ani także innego rodzaju przeszkody w jego kontynuowaniu. Stosownie do art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części, w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. W niniejszej sprawie nie zaistniała którakolwiek ze wskazanych podstaw do obligatoryjnego zawieszenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Skarżący kasacyjnie błędnie argumentują, jakoby w niniejszej sprawie doszło do pominięcia ratio legis instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wprost przeciwnie, gdyby przyjąć, że samo jedynie prawdopodobieństwo wyeliminowania w przyszłości decyzji w której ustalony został egzekwowany obowiązek miało przemawiać za zawieszeniem tego postępowania, wówczas w znacznym stopniu deprecjacji uległby cel, którym pozostaje doprowadzenie do wykonania obowiązku. Ustawodawca dopuszczając możliwość jednoczesnego prowadzenia postępowania administracyjnego w nadzwyczajnym jego trybie oraz postępowania egzekucyjnego w administracji świadomie podejmuje ryzyko ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, dążąc do uniknięcia brzemiennych w skutki konsekwencji niewykonania dochodzonego obowiązku (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 14 lipca 2016 r., II FSK 1637/14, Finanse Komunalne 2017, z. 9, s. 75-76). Innymi słowy, gdyby samo złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego miało powodować zawieszenie postępowania egzekucyjnego, wtedy znacznemu osłabieniu uległaby efektywność egzekucji. Stanowisku temu nie przeczy wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, ponieważ ma ono wyłącznie charakter formalny, procesowy, przesądzający o dopuszczalności weryfikacji merytorycznej zaistnienia w sprawie konkretnej przesłanki wznowienia (szerzej zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2011, s. 541-543). W poddanej kontroli instancyjnej sprawie nie doszło do pominięcia przez WSA interesu skarżących, którzy przypuszczali, że ich podanie o wstrzymanie wykonania decyzji zostanie rozpoznane przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji, wydając wyrok dnia 3 października 2016 r., w sposób zgodny z prawem oparł się na stanie prawnym i faktycznym wynikającym ze zgromadzonych akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd ten nie mógł bazować na samych tylko przypuszczeniach i przewidywaniach skarżących kasacyjnie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także ostatni ze sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarżący zarzucając WSA, że nie dostrzegł tego, jakoby organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich ich twierdzeń, nie wskazali dokładnie, które ich argumenty nie zostały wzięte pod uwagę i na ile istotny, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.