II SA/Kr 799/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w Z. na postanowienie Wojewody z dnia 17 maja 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę skargę oddala. Uzsadnienie Postanowieniem z 7.03.2016r. (znak: [...] ), Starosta T. , działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, mając na uwadze art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, do czasu rozpatrzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta Z. z 15.02.2016 r. (znak: [...] . Zaskarżonym bowiem postanowieniem z 15.02.2016r. (po raz drugi), organ I instancji ochrony zabytków odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji - przebudowy konserwatorskiej i odbudowy konserwatorskiej budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Budynkiem tym jest willa drewniana "[...] z 1937 r., która znajduje się w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. przyjętej Zarządzeniem Burmistrza Miasta Z. Nr [...] z 08.01.2014 r. (zauważyć należy że obiekt figurował też we wcześniejszej Gminnej Ewidencji Zabytków, przyjętej Zarządzeniem Nr [...] z 14.02.2011r.). W zażaleniu złożonym na ww. postanowienie Starosty T. zarzucono obrazę art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i art. 39 ust. 4 ustawy prawo budowlane, poprzez niezastosowanie przez Starostę, wynikającego z tego przepisu, domniemania braku zastrzeżeń organu uzgadniającego do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych, w sytuacji gdy organ ten nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia wniosku. Skarżący przedstawił przebieg postępowania w zakresie wynikającym z dyspozycji art. 39 ust. 3 Pb - wymóg wydania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, ze wskazaniem, iż postanowienie Burmistrza z 15.02.2016 r., wydane na podstawie art. 39 ust. 3, wydane zostało po terminie określonym w ust. 4 art. 39 Pb. Wyciągając meritum z uzasadnienia zażalenia, w ocenie skarżącego, zajęcie negatywnego stanowiska przez Burmistrza co do planowanej inwestycji po terminie 30 dni, nie powinno mieć żadnego wpływu na toczące się postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę i powinno zostać zignorowane przez Starostę T. , a nie być traktowane jako zagadnienie wstępne i stanowić przesłankę do zawieszenia postępowania. W zażaleniu podniesiona została, jako odrębna kwestia - okoliczność wydania w dniu 5 lutego 2016r. przez Starostę decyzji kończącej postępowanie - o udzieleniu pozwolenia na budowę a następnie jej "wycofania" - instytucji nieznanej skarżącemu. O fakcie wydania decyzji, a następnie jej "wycofania", skarżący dowiedział się z pisma organu I instancji z 7.03.2016 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia 17 maja 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzsadnieniu organ odowławczy wyjaśnił, że toczące się postępowanie zażaleniowe dotyczy postanowienia Burmistrza Miasta Z. (działającego jako organ ochrony zabytkóww I instancji), wydanego na skutek rozpoznania wniosku dotyczącego uzgodnienia z uwagi na dyspozycje art. 39 ust.3 Pb, w sprawie inwestycji procedowanej w postępowaniu prowadzonym przez inny organ - Starostę T. - organ administracji architektoniczno-budowlanej, o udzielenie na pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody [...] , rezultat postępowania organu współdziałającego, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do postępowania głównego, którym jest postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do podniesionej w zażaleniu, jako dodatkowej kwestii, wątku o wydaniu przez Starostę decyzji kończącej postępowanie o udzieleniu pozwolenia na budowę a następnie "wycofaniu" decyzji, Wojewoda [...] potwierdził, że faktycznie w aktach sprawy znajdują się pisma z dat 5.02.20126 r. i z 7.03.2016 r., w których organ I instancji operuje pojęciami "decyzja z 05.02.2016 r., decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana", "decyzja wydana została". W aktach sprawy brak jest jednak dowodów na wydanie decyzji, jakimi są egzemplarz podpisanej decyzji oraz dowód nadania (wysłania lub doręczenia) decyzji. Zatem w takim stanie sprawy, w świetle dowodów zgromadzonych w aktach, można jedynie mówić o zamiarze wydania decyzji i opracowaniu jej projektu, który następnie został wycofany. Określenia organu I instancji w ww. pismach mówiące o wydaniu decyzji uznać należy za przedwczesne i nieuprawnione. Od powyższego postanowienia skargę do Sądu administracyjnego złożyło Przedsiębiorstwo Budowlano-Inwestycyjne "[...] " Sp. z o.o., zarzucając mu obrazę przepisów tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 106 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że zasadnym jest zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy organ współdziałający nie zajął stanowiska w terminie wynikającym z przepisu art. 39 ust. 4 ustawy prawo budowlane, która to sytuacja skutkuje przyjęciem domniemania braku zastrzeżeń organu uzgadniającego do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych; - art. 7, 11, 77 § 1 kpa 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy to jest ustalenia kwestii zasadności wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji, gdy organ współdziałający nie zajął stanowiska w terminie wynikającym z art. 39 ust. 4 ustawy prawo budowlane; - art. 39 ust. 4 ustawy prawo budowlane poprzez niezastosowanie wynikającego z tej normy domniemania braku zastrzeżeń uzgadniającego do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych w sytuacji, gdy organ ten nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia wniosku. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podniósł, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Skarga jest niezasadna, bowiem przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się z kolei sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W razie wystąpienia łącznie trzech przesłanek organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przedmiotowe rozstrzygniecie zapadło w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie konserwatorskiej i odbudowie konserwatorskiej budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Budynkiem tym jest willa drewniana "[...] z 1937 r., która znajduje się w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. przyjętej Zarządzeniem Burmistrza Miasta Z. Nr [...] . Mając zatem na uwadze przedmiot niniejszej sprawy oraz zarzuty zawarte w skardze, wskazać należy, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290), stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jak wynika z ust. 4 ww. przepisu - wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Strona skarżąca twierdzi, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na niedochowanie przez organ uzgadniający terminu z art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Analiza akt sprawy prowadzi do odmiennych wniosków. Starosta T. wnioskiem z dnia 9 stycznia 2015r. (k.[...].) zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji w trybie art. 39 ust. 3 ustawy prawo budowlane (data wpływu do organu uzgadniającego: 12 stycznia 2015r.). Postanowieniem z dnia 10 lutego 2015r. (a wiec w terminie przewidzianym ustawą, k.185 a.a.) [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu ww. wniosku Starosty T. , nie uzgodnił przedmiotowej inwestycji, uznając ją za "niedopuszczalną". Powyższe wskazuje zatem na spełnienie przesłanek z art. 39 ust. 4 ustawy prawo budowlane poprzez zajecie stanowiska przez organ uzgadniający w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. To, że później postanowienie to zostało uchylone rozstrzygnięciem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 września 2015r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, nie powoduje naruszenia art. 39 ust. 4 ustawy prawo budowlane, z uwagi na to, że jak podaje skarżący – organy administracyjne nie zmieściły się w terminie 30 dni do zajęcia stanowiska w sprawie wniosku. Przewidziany w przepisie art. 39 ust. 4 ustawy prawo budowlane trzydziestodniowy termin ma znaczenie wyłącznie na wstępnym etapie, w którym organ uzgadniający zobowiązany jest zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, trwającym do momentu bezskutecznego upływu tego terminu albo wydania przez organ postanowienia uzgadniającego pozytywnie lub negatywnie inwestycję objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę. W tym okresie termin ten pełni dwojaką funkcję. Po pierwsze, zwalnia organ administracyjny z obowiązku wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sytuacji akceptacji zawartego we wniosku zamierzenia, zastępując "aktywne" rozstrzygnięcie "milczącą zgodą". Po drugie, w przypadku zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych "dyscyplinuje" organ do terminowego zajęcia stanowiska pod rygorem przyjęcia fikcji prawnej, że brak jest zastrzeżeń odnośnie przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Zdaniem Sądu, ten dyscyplinujący skutek ogranicza się jednak jedynie do wniesienia "pierwszego" zajęcia stanowiska przez organ współdziałający, gdyż tylko ten etap procedury uzgadniającej został objęty konstrukcją domniemanej zgody. Zajęcie stanowiska (tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie w postanowieniu z dnia 10 lutego 2015r. k.185 a.a.) możliwość zastosowania tej konstrukcji bezpowrotnie uchyla. Z kolei wniesienie zażalenia od postanowienia o nieuzgodnieniu przedmiotowej inwestycji uruchamia postępowanie, którego przebieg i szybkość normowana jest już na "zwykłych" zasadach uregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w szczególności zasadą ogólną szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz ogólnymi terminami załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). W myśl przyjętych tu założeń, wydanie przez organ współdziałający "kolejnych uzgodnień" (po uchyleniu pierwszego postanowienia uzgadniającego) przez organ odwoławczy albo przez organ pierwszej instancji, któremu organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie jest już skrępowane trzydziestodniowym terminem (i to bez względu na sposób określenia początku jego biegu), gdyż w toku postępowania zmierzającego do weryfikacji pierwotnego rozstrzygnięcia o braku uzgodnienia dla przedmiotowej inwestycji, konstrukcja "milczącej zgody" (z art. 39 ust. 4 zd. 2) nie może już znaleźć zastosowania, skoro organ wydając pierwsze postanowienie w terminie 30 dni, milczenie przerwał. W podobnym duchu wypowiedział się również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2010 r., VII SA/Wa 857/10, wskazując, że zasada domniemania zgody organu konserwatorskiego w przypadku, gdy ten nie wyraża stanowiska w ww. terminie, nie będzie miała zastosowania w postępowaniu zażaleniowym i późniejszym. Taka bowiem sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zwrócenie się pismem do organu uzgadniającego, a następnie wydanie przez niego postanawiania odmawiającego uzgodnienia rozpoczęło procedurę uzgadniającą, która nadal trwa. Podsumowując powyższe rozważania oraz odpowiadając na podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 39 ust. 4 ustawy prawo budowlane, podkreślić należy jeszcze raz, że szczególnie istotne znaczenie dla sprawy ma to, że pierwsze postanowienie organu współdziałającego o z 10 lutego 2015r., uchylone następnie na skutek wniesienia zażalenia strony skarżącej, zostało wydane z zachowaniem terminu 30-dniowego, bowiem wniosek do tego organu o uzgodnienie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 12 stycznia 2015 r. Tym samym główny zarzuty strony skarżącej, jakoby termin z art. 39 ust. 4 ww. ustawy ekspirował, uznać należy za nieuzasadniony w realiach przedmiotowej sprawy. Zgodzić się zatem należy w całości z zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu poglądem, że toczące się postępowanie zażaleniowe w sprawie uzgodnienia inwestycji (art. 39 ust. 3 ww. ustawy), stanowi zagadnienie wstępne, o którym mówi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, w stosunku do postępowania głównego (o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji) prowadzonego przez Starostę T. . Zgodnie bowiem z ugruntowaną linią orzeczniczą, w przypadku współdziałania organów w trybie art. 106 k.p.a., jeżeli wpłynie zażalenie na postanowienie organu współdziałającego, organ prowadzący postępowanie główne powinien je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż postanowienie organu współdziałającego - aby mogło stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie główne, musi być ostateczne. Naczelny Sąd Administracyjny uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. (podjętej w składzie 7 sędziów) wyraził pogląd, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od wyrażenia stanowiska przez inny organ, to wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. (ONSA z 1999 roku, nr 1, poz. 7). W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. Toczące się postępowanie zażaleniowe dotyczy bowiem postanowienia organu współdziałającego w przedmiocie odmowy uzgodnienia dla przedmiotowej inwestycji. Co za tym idzie, jego rezultat stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto Sąd ocenił, że w postępowaniu administracyjnym - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie doszło do naruszenia art. 7, art.11, art. 77 § 1, art.107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz dokonały prawidłowej oceny zebranego materiału. Uzasadnieniom organów obu instancji nie można zarzucić naruszenia art. 107 k.p.a. Oczywiście zawsze można wysuwać postulat wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracyjnego, że winno ono być bardziej rozbudowane czy głębiej omówić pewne kwestie. Niemniej nie można doprowadzić do sytuacji, w której będzie ono tak rozbudowane, że utraci cechę zrozumiałości. Uzasadnienie decyzji/postanowienia winno zawierać omówienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie, jaki jest istotny dla rozstrzygnięcia i takie cechy ma uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Dlatego też Sąd uznał, że zarzuty strony skarżącej są nieuzasadnione. Organ II instancji rozpatrzył sprawę w warunkach postępowania odwoławczego a swoje ustalenia prawidłowo ujął w formę uzasadnienia postanowienia. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi, wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających stanowisko strony skarżącej, jakoby decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana. Nie potwierdzają tej okoliczności nieuprawnione zwroty, którymi operuje Starosta T. w pismach z dnia 5.02.2016r. i 7.03.2016r. Nie można mówić o "wycofaniu" decyzji, która nigdy nie została wydana, zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a. Strona skarżąca w żaden sposób nie uwiarygodniła swoich hipotez odnośnie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie usunięciu jej z akt sprawy. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.