II OSK 228/17

Dnia 24 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 799/16 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 799/16, oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty T. z [...] marca 2016 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na przebudowę budynku przy ul. [...] w Z. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta T. postanowieniem z [...] marca 2016 r., powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na przebudowę (jak to określono w postanowieniu – przebudowę konserwatorską i odbudowę konserwatorską budynku) budynku przy ul. [...] w Z. do czasu rozpatrzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta Z. z [...] lutego 2016 r. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że budynek przy ul. [...] jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków i z tego powodu jego przebudowa wymagała uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków (Burmistrzem Miasta Z.), który postanowieniem z [...] lutego 2016 r. odmówił uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na przebudowę. Na wskazane postanowienie z [...] lutego 2016 r. skarżąca wniosła zażalenie. W ocenie organu administracji ostateczne rozstrzygnięcie kwestii uzgodnienia projektowanej inwestycji z organami ochrony zabytków jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na skutek zażalenia skarżącej Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2016 r., podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy postanowienie Starosty T. z [...] marca 2016 r. W skardze skarżąca twierdziła, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta Z. z [...] lutego 2016 r. dlatego, że postanowienie to zostało wydane po upływie terminu wskazanego w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji brak podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż "(p)ostępowanie w sprawie uzgodnienia inwestycji prowadzone w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 i 4 ustawy prawo budowlane nie powinno dalej się toczyć, zaś wydane po terminie postanowienie Burmistrza Miasta Z. nie powinno być przez Starostę T. w ogóle brane pod uwagę – wydanie po terminie wynikającym z przepisu art. 39 ust. 4 ustawy prawo budowlane przez organ współdziałający jakiegokolwiek aktu nie może powodować obalanie fikcji domniemania zgody tego organu". Sąd pierwszej instancji uznał, że został zachowany termin określony w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. W związku z tym wskazał, że Starosta T. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków (Burmistrza Miasta Z.) o uzgodnienie projektu budowlanego pismem z 9 stycznia 2015 r., które zostało doręczone w dniu 12 stycznia 2015 r., zaś postanowienie organu uzgadniającego zostało wydane [...] lutego 2015 r. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika dalej, że w ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma znaczenia, iż to postanowienie z [...] lutego 2015 r. zostało uchylone przez organ drugiej instancji postanowieniem z [...] września 2015 r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, termin określony w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego ma znaczenie wyłącznie "na wstępnym etapie, w którym organ uzgadniający zobowiązany jest zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, trwającym do momentu bezskutecznego upływu tego terminu albo wydania przez organ postanowienia uzgadniającego pozytywnie lub negatywnie inwestycję objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę". Czas trwania postępowania, które toczy się na skutek uchylenia postanowienia organu uzgadniającego, nie jest ograniczony terminem określonym w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, istotne znaczenie ma więc jedynie to, że postanowienie z [...] lutego 2015 r. zostało wydane w terminie wskazanym w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Dalej Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu administracji, że postępowanie zażaleniowe w sprawie uzgodnienia inwestycji stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołał się przy tym na uchwałę NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98. Ostatecznie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone przed nim postanowienie jest zgodne z prawem. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że "wynikająca z tego przepisu zasada domniemania zgody organu konserwatorskiego w przypadku, gdy ten nie wyraża stanowiska w przewidzianym tym przepisem terminie, nie ma zastosowania w postępowaniu zażaleniowym i późniejszym", - art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi mimo "istnienia podstaw do jej uwzględnienia opartych na naruszeniu przez organy administracji przepisów prawa materialnego oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w zarzutach skargi administracyjnej, które to naruszenie polegało na zawieszeniu postępowania administracyjnego w sytuacji gdy ze względu na niezajęcie przez organ uzgadniający stanowiska w terminie wynikającym z art. 39 ust. 4 ustawy prawo budowlane, brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania". W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawy kasacyjne ujęte jako naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania w istocie dotyczą jednego zagadnienia, mianowicie naruszenia art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290). W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się możliwości zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na to, że toczy się postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zarzucono naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z tego powodu, że niezasadnie przyjęto, iż postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 106 § 1 k.p.a., ale w kontekście zarzutu naruszenia art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Zatem skarga kasacyjna może być oceniana jedynie w zakresie naruszenia art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, nie zaś w kontekście zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do postępowania toczącego się na podstawie art. 106 k.p.a. Oceniając zatem podstawy kasacyjne w wyżej wskazanym zakresie wskazać należy, że art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego nie miał w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Nie był on w szczególności podstawą podjęcia zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania. Nie zmienia tego fakt, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na postanowienie o zawieszeniu postępowania rozważał, czy przepis ten nie został naruszony. W ocenie NSA, było to zbędne. Kwestia zastosowania tego przepisu powinna być badana w sprawie ze skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydane na skutek rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie Burmistrza Miasta Z. z [...] lutego 2016 r., co zresztą miało miejsce, gdyż takie postanowienie zostało wydane [...] września 2016 r. i zaskarżone przez skarżąca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nieprawomocnym wyrokiem z 27 września 2017 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2475/16 skargę oddalił przyjmując, że art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego nie został naruszony. Oznacza to, że podniesienie w rozpoznawanej sprawie zarzutu naruszenia art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego było nietrafne, gdyż przepis ten nie miał w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Tym samym skarga kasacyjna oparta jedynie na naruszeniu tego przepisu jest niezasadna. W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.