II GSK 80/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 342/16 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie na rzecz P. M. 1800 zł (tysiąc osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 342/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), uwzględnił skargę P. M. (dalej: skarżący), uchylając decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie (dalej: Dyrektor IC) z [...] stycznia 2016 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Elblągu z [...] października 2015 r. Ponadto WSA zasądził od Dyrektora IC na rzecz skarżącej 1220 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] grudnia 2014 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.; dalej: ugh) w Punkcie Gier "[...]" przy ul. [...] w [...]. W wyniku kontroli stwierdzono dwa urządzenia do gry o nazwach [...] (nr [...]) i [...] (nr [...]). Ustalono, że gry na skontrolowanych automatach mają charakter losowy i udostępniane są w celach komercyjnych na urządzeniach komputerowych. Kontrolującym nie przedstawiono koncesji na prowadzenie kasyna gry, ani zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, o którym mowa w art. 129 ust. 1 ugh. W toku wszczętego postępowania administracyjnego Naczelnik Urzędu Celnego ustalił, że dysponent skontrolowanych automatów (H. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] zawarł ze skarżącym umowę z 2 stycznia 2014 r., w której skarżący zobowiązał się do świadczenia stałych usług serwisowych automatów w zamian za wynagrodzenie w wysokości 100 zł brutto miesięcznie liczone od każdego urządzenia. Z umowy tej wynikało, że usługi skarżącego obejmowały w szczególności stały nadzór nad stanem technicznym automatów, wykonywanie napraw na każde żądanie dysponenta, aktualizowanie oprogramowania. Decyzją z [...] października 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Elblągu wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 24 000 zł za urządzanie gier na dwóch automatach poza kasynem gry. Zdaniem Naczelnika Urzędu Celnego, skarżący był urządzającym gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 ugh, ponieważ wraz z dysponentem automatów współorganizował urządzanie gier na ujawnionych automatach, zapewniając m.in. ich zainstalowanie w lokalu, bieżącą obsługę, w tym aktualizację oprogramowania, serwis, naprawę oraz pozostałe warunki eksploatacyjne. Skarżący złożył odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego. Stwierdził w szczególności, że skarżący sprawował rzeczywisty nadzór nad ujawnionymi automatami i serwisował te automaty, co pozwala na przyjęcie, że wykonywał czynności związane z organizowaniem gier, objaśnianiem ich zasad i obsługiwaniem samych automatów. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC. WSA uwzględnił skargę. WSA stwierdził w szczególności, że za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 ugh należy uznać taki podmiot, który prowadzi działalność na automatach na swój rachunek i swoje ryzyko, który czerpie bezpośrednie korzyści stosownie do wyników gier z takiej działalności, organizuje całą działalność hazardową, w tym również przez zlecenie wykonywania poszczególnych czynności innym osobom, które wówczas działają nie na swoją rzecz, ale na rzecz podmiotu urządzającego gry. Zdaniem WSA, nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, że za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 ugh należy uznać każdą osobę, która w jakikolwiek sposób przyczyniła się do tego, że możliwe było prowadzenie gier na automacie poza kasynem gry. Dla prawidłowego odkodowania znaczenia terminu "urządzający gry" nie jest bowiem wystarczające zastosowanie jedynie wykładni językowej, a konieczne jest skorzystanie także z reguł wykładni dynamicznej, w tym przede wszystkim wykładni historycznej i systemowej. Powołując się zatem na art. 23a ust. 5 ugh (w myśl którego koszty rejestracji automatów i urządzeń do gier ponosi podmiot urządzający gry) WSA doszedł do wniosku, że wynajmującego lokal z przeznaczeniem na ustawienie w nim automatu do gier lub osoby sprawującej serwisowanie na podstawie umowy zawartej z podmiotem urządzającym gry na automatach - nie można uznawać za urządzającego gry, bowiem w przeciwnym razie oznaczałoby to, że mieliby oni również obowiązek ponoszenia kosztów, o jakich mowa w tym przepisie. Zdaniem WSA, nieprawidłowe jest stanowisko organów, że skarżący urządzał gry na ujawnionych automatach, skoro na mocy umowy serwisowej zapewniał aktualizację oprogramowania automatów, ich serwis, naprawę oraz pozostałe warunki eksploatacyjne. WSA uznał, że urządzającym gry była H. Sp. z o.o., która w ramach prowadzonej działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, zawierając stosowną umowę ze skarżącym, zleciła mu wykonywanie usług serwisowych automatów, których była dysponentem i które wykorzystywała w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W ocenie WSA, z treści tej umowy nie wynika, aby skarżący wykonywał czynności związane z eksploatacją ujawnionych w lokalu automatów na swój rachunek i swoje ryzyko. W konsekwencji WSA ocenił, że skarżącego nie sposób uznać za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 ugh. Zdaniem WSA, organy administracji, wymierzając skarżącemu karę pieniężną, zbyt szeroko zinterpretowały art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, co miało wpływ na wynik sprawy. WSA zobowiązał organy administracji, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględniły ocenę prawną zawartą w wyroku, dotyczącą sposobu wykładni terminu "urządzający gry" zawartego w art. 89 ust. 1 ugh, a także jednoznacznie ustaliły czy skarżącego - jako zatrudnionego w charakterze serwisanta - faktycznie należało uznać za urządzającego gry. Dyrektor IC (obecnie: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie) złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania), a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Dyrektor IC zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh przez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, gdyż skarżący nie jest podmiotem urządzającym grę w rozumieniu tego przepisu; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh przez uchylenie decyzji I i II instancji mimo nienaruszenia powyższego przepisu przez organy w trakcie prowadzonego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby WSA nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu, musiałby skargę oddalić, stosując art. 151 ppsa. W uzasadnieniu Dyrektor IC stwierdził w szczególności, że zwrot "urządzanie gier" należy rozumieć szeroko, gdyż obejmuje on nie tylko fizyczne jej prowadzenie, ale także organizowanie gry, czy nawet zapewnienie warunków dla gry, co może być związane z udostępnieniem lokalu. Urządzanie gier - oprócz aspektów formalnoprawnych - obejmuje także m.in. kwestie posiadania i udostępniania sprzętu do gier, zarządzania nim oraz wykorzystywania określonego oprogramowania. W piśmie z 27 lutego 2019 r. skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stwierdził w szczególności, że czynności polegające na wykonywaniu jedynie technicznej obsługi automatów, polegającej na sprawowaniu nadzoru technicznego oraz naprawie usterek w zamian za z góry określone, zryczałtowane wynagrodzenie, nie mogą zostać zakwalifikowane jako wypełniające pojęcie urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stwierdził w szczególności, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do uznania skarżącego za urządzającego gry na automatach. Do zadań skarżącego jako serwisanta należało przede wszystkim dbanie o stan techniczny urządzeń, co wynika z umowy zawartej przez skarżącego z właścicielem automatów. Pełnomocnik powołał się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 20 lutego 2019 r. o sygn. akt II GSK 5603/16. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do formułowania tych podstaw za stronę, zwłaszcza że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacki, który ma na celu zapewnienie temu środkowi odwoławczemu odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego (zob. m.in. wyrok NSA z 26 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1525/13). Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia przepisów postępowania został wadliwie sformułowany i wobec tego nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Dyrektor IC zarzucił WSA naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, które miało polegać na uchyleniu wydanych w sprawie decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzją lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powodem uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych było naruszenie przez organy obu instancji prawa materialnego, a nie naruszenie przepisów postępowania. Z uwagi na to, podstawę prawną rozstrzygnięcia WSA stanowił wskazany w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa (w zw. z art. 135 ppsa), a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Wobec tego bezzasadny jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, skoro WSA tego przepisu nie zastosował. Ponadto, autor skargi kasacyjnej w analizowanym zarzucie naruszenia przepisów postępowania bezzasadnie powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Skoro art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa określa, że sąd administracyjny ma obowiązek uchylenia rozstrzygnięcia organu, które w istotny sposób narusza przepisy postępowania, to zastosowania tego przepisu nie może uzasadniać powoływanie się na naruszenie przepisu prawa materialnego, jakim niewątpliwie jest art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten również został nieprawidłowo sformułowany, jednak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na ustalenie wyznaczonych tym zarzutem granic skargi kasacyjnej, wobec czego możliwe jest merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że naruszenie prawa materialnego przez WSA miało polegać na błędnej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh przez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. Takie sformułowanie zarzutu jest niepoprawne. W świetle art. 174 pkt 1 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, zaś niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (zob. m.in. wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3596/15). Są to dwie różne formy naruszenia prawa materialnego, przy czym jedna z nich nie może polegać na dokonaniu drugiej (co najwyżej niewłaściwe zastosowanie może być skutkiem błędnej wykładni prawa, ale już nie może polegać na dokonaniu błędnej wykładni). Niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Dyrektor IC kwestionuje zarówno wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh przyjętą przez WSA, jak i dokonaną przez WSA ocenę zastosowania tego przepisu przez organy administracji. Tak odczytany zarzut naruszenia prawa materialnego nadawał się do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezasadne jest stanowisko Dyrektora IC, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem strony, rozumienia naruszonego przepisu. Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh (w brzmieniu właściwym w okolicznościach tej sprawy) karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. s. 13) wynika, że WSA uznał, iż za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 ugh należy uznać podmiot, który: 1) prowadzi działalność na automatach na swój rachunek i swoje ryzyko, 2) czerpie bezpośrednie korzyści stosownie do wyników gier z takiej działalności, 3) organizuje całą działalność hazardową, w tym również przez zlecenie wykonywania poszczególnych czynności innym osobom, które wówczas działają nie na swoją rzecz, ale na rzecz podmiotu urządzającego gry, 4) wykonuje czynności związane z eksploatacją automatów na swój rachunek i swoje ryzyko. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor IC stwierdził, że w świetle art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh "urządzanie gier" należy rozumieć szeroko, gdyż obejmuje ono nie tylko fizyczne prowadzenie, ale także organizowanie gry, czy nawet zapewnienie warunków dla gry, co może być związane z udostępnieniem lokalu, natomiast urządzającym grę na automatach jest każdy podmiot, który organizuje tę grę hazardową bez względu na to, czy obiektywnie jest zdolny do spełnienia jednego z warunków do uzyskania koncesji (zezwolenia) w postaci odpowiedniej, ustawowo określonej formy prawnej prowadzonej działalności regulowanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnia art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh - z uwagi na jej lakoniczność - nie jest na pierwszy rzut oka sprzeczna z wykładnią wspomnianego przepisu przyjętą przez WSA. Co istotne, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w czym upatruje błędu w interpretacji art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh dokonanej przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do zastępowania autora skargi kasacyjnej w tym zakresie - z uwagi na związanie sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, WSA nie naruszył też prawa materialnego przez uznanie, że organy administracji niewłaściwe zastosowały w tej sprawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. W świetle wykładni tego przepisu przyjętej przez WSA i niezakwestionowanej skutecznie w skardze kasacyjnej, uznanie skarżącego za "urządzającego gry poza kasynem", który podlega karze pieniężnej, wymagało ustalenia w toku postępowania administracyjnego, że skarżący: 1) prowadzi działalność na automatach na swój rachunek i swoje ryzyko, 2) czerpie bezpośrednie korzyści stosownie do wyników gier z takiej działalności, 3) organizuje całą działalność hazardową, w tym również przez zlecenie wykonywania poszczególnych czynności innym osobom, które wówczas działają nie na swoją rzecz, ale na rzecz podmiotu urządzającego gry lub 4) wykonuje czynności związane z eksploatacją automatów na swój rachunek i swoje ryzyko. Ze stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyrokowania przez WSA (który nie został zakwestionowany przez postawienie w skardze kasacyjnej stosownych zarzutów naruszenia przepisów postępowania) wynika, że skarżący zawarł z dysponentem automatów umowę, w wykonaniu której świadczył usługi serwisowe automatów z wykorzystaniem części zamiennych dostarczonych przez tegoż dysponenta i w zamian za wynagrodzenie w wysokości 100 zł brutto miesięcznie od każdego serwisowanego urządzenia. WSA prawidłowo ocenił, że taki zakres obowiązków skarżącego nie świadczy o tym, że skarżący wykonywał czynności związane z eksploatacją automatów na swój rachunek i swoje ryzyko. W konsekwencji organy administracji niewłaściwie zastosowały art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, ponieważ błędnie uznały, że ustalony w sprawie zakres czynności skarżącego można było zakwalifikować jako "urządzającego gry na automatach". Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie na rzecz skarżącego 1800 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, którego substytut wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i który prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA. PG