I OSK 1316/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 972/15 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 972/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Aktem notarialnym z [...] grudnia 1965 r. rep. [...] L. B. (działając w imieniu własnym i W. B.), T. B. i J. B. sprzedali za cenę 19.523 zł, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), Skarbowi Państwa Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania nieruchomość - Żegrze tom IX wykaz 243, niezabudowaną działkę nr [...] o obszarze 5423 m2, położoną w Poznaniu przy ul. C. – przy torze kolejowym. Z kolei nieruchomość położona w Poznaniu pomiędzy ul. W. i ul. K. 161 tj. działki nr [...] i [...]o łącznej pow. 33.556 m², stanowiąca własność L. B., T. B., J. B. i W. B. przeszła z dniem 5 marca 1968 r. na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, na podstawie art. 23 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Nowe Miasto w Poznaniu za obszar urbanizacyjny. Obecnie działki o nr [...] oraz [...] i [...], stanowią działki nr [...], [...], [...] oraz część działki nr [...]. W. B., T. B., A. B. i M. B. pismami z dnia 21 lutego i 3 sierpnia 2000 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta Poznania o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Następnie w dniu 22 listopada 2007 r. T. B. jako strona i pełnomocnik pozostałych wnioskodawców wycofał wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie tych części, które już zostały trwale zabudowane i zagospodarowane tj. działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działki nr [...] Starosta Poznański, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], zwrócił wnioskodawcom wskazane nieruchomości. W wyniku odwołania Miasta Poznań Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaznaczył, że jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem powinno być orzeczenie w zakresie części działki nr [...] (po przeprowadzeniu odpowiedniego podziału) albo też ewentualne wyłączenie tej działki do odrębnego postępowania. Starosta Poznański decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], zwrócił nieruchomości wnioskodawcom proporcjonalnie do ich udziałów. Jednocześnie wskazał, że rozstrzygnięcie w zakresie części działki nr [...] nastąpi odrębną decyzją. Wskutek odwołania Miasta Poznań decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2012 r., w związku z okolicznością, że w trakcie prowadzonego postępowania zmarła jedna ze stron – J. B., a obie decyzje orzekały o prawach i obowiązkach osoby zmarłej. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania ustalono, że spadek po zmarłym J. B. nabyli K. B., D. K. i H. S.. Ustalono też, że zmarła A. B., a spadek po niej nabyła M. B.. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta Poznański orzekł o: 1. zwrocie na rzecz W. B. w [...]2 części, T. B. w [...]2 części, M. B. w [...]2 części, K. B. w 1/12 części, D. K. w 1/12 części, H. S. w 1/12 części nieruchomości położonych w Poznaniu, oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb Żegrze, arkusz mapy 10, działka nr [...] o pow. 0,0685 ha oraz działka nr [...] o pow. 1,4632 ha, dla której Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu prowadzi odpowiednio księgi wieczyste KW nr [...] i [...], 2. niezobowiązywaniu do zwrotu na rzecz Miasta Poznań W. B., T. B., M. B., K. B., D. K. i H. S. należności wynikającej z art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu od powyższej decyzji Miasto Poznań zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 i 4 ugn oraz przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 kpa, wskazując, że Starosta nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie zebrał całego materiału dowodowego, niezbędnego do orzekania w sprawie. Utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, decyzją z dnia [...] września 2015 r., Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż w sprawie zachodzą przesłanki zwrotu, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie został na nich zrealizowany cel przejęcia. Organ wskazał, iż w decyzji z 31 maja 1969 r. ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość (działki nr [...] i [...]) powołano się na wytyczne projektu organizacji placu budowy dla osiedla mieszkaniowego Rataje, w którym tereny w obrębie ul. W., K. w Poznaniu zostały wyznaczone pod składowisko ziemi roślinnej. Ziemia miała zostać na tym terenie zmagazynowana, a następnie miała posłużyć pod urządzenia sportowe oraz do urządzania małej architektury dla obiektów już zabudowanych. Zajęcie nieruchomości dla tego celu miało nastąpić z dniem 5 czerwca 1969 r. Wojewoda uznał, że powyższa decyzja stanowi dowód tego co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Z jej treści wynika wyraźnie, że przedmiotowy teren miał być przeznaczony pod składowisko ziemi roślinnej, który następnie miał być wykorzystany pod lokalizację osiedla mieszkaniowego oraz pod urządzenia sportowe i obiekty małej architektury. Ponadto Wojewoda stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w latach 1966-1975 Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1966 r. działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem G 53 US – teren usług z zielenią towarzyszącą (osiedlowy ośrodek sportowy o programie: stadion dzielnicowy dla 6000 osób, hala sportowa, kryta pływalnia). W planie zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1975 r. (obowiązujący w latach 1975-1994) ww. działki należały do jednostki strukturalnej DI, dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo, natomiast funkcją uzupełniającą nauka. Oględziny pozwoliły ustalić, że działka nr [...] porośnięta jest zielenią spontanicznie rosnącą, teren jest podmokły pochodzenia bagnistego, zróżnicowany wysokościowo, niezagospodarowany. Działka nr [...] przybiera zaś formę trójkąta, jest porośnięta zielenią (skoszona trawa, drzewa liściaste – samosiejki). Świadek J. K. i strona – T. B. wskazali, że nieruchomości te nie zostały w żaden sposób zagospodarowane. Wojewoda uznał zatem, że zostały spełnione przesłanki uprawniające do zwrotu tychże nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję Miasto Poznań zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, podnosząc, że na wniosek tych samych wnioskodawców oraz ich poprzedników prawnych prowadzone było postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (działek nr [...] i [...]), które zakończyło się decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] o odmowie zwrotu m.in. działki nr [...]. Działka ta powstała z podziału działki nr [...] i następnie uległa podziałowi na działki [...] i [...], następnie zaś część działki nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...],[...] i [...]. Natomiast działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], zatem, zdaniem skarżącego Miasta, sprawa zwrotu działki nr [...] i [...] została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, zaś zakres przedmiotowy i podmiotowy sprawy nie uległ zmianie. W przypadku zachowania w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zachodzić będzie konieczność uznania ich za nieważne. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał: Do stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie powagi rzeczy osądzonej, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znalazły się takie przepisy, które by rozstrzygały o losie decyzji wydanych w oparciu o przepisy poprzednio obowiązujące. Zauważyć jednak należy, że decyzja administracyjna zawiera regulację powinnego zachowania się jej adresata dla konkretnego stanu faktycznego. W sytuacji, gdy stan ten przestaje istnieć, staje się bezprzedmiotowa regulacja zawarta w decyzji. Skoro tak, to fakt istnienia ostatecznej (ostatecznych) decyzji nie może stanowić przeszkody w podjęciu nowej, kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości. Wraz ze zmianą stanów faktycznych (lub zupełnym ich odpadnięciem), przestaje bowiem istnieć stosunek prawny skonkretyzowany w tej decyzji i sama decyzja jest bezprzedmiotowa. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1997 r. została wydana na gruncie przesłanek określonych w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który w ust. 1 stanowił, iż nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podobną regulację zawiera art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnicza różnica polega jednak na tym, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami określono w art. 137 ust. 1 ugn, jaką nieruchomość uznaje się za zbędą na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Tym samym wprowadzono nowe przesłanki uznania nieruchomości jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskutek tej zmiany stanu prawnego powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego od tego, który został skonkretyzowany w ostatecznej decyzji administracyjnej, odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z powyższym nic nie stało na przeszkodzie w ponownym orzekaniu na podstawie nowego wniosku złożonego w 2000 r. o zwrocie przedmiotowych nieruchomości, mimo, że uprzednio została wydana ostateczna decyzja. Istnieje wyraźna zmiana stanu faktycznego objęta hipotezą przywołanej powyżej normy prawa materialnego, która to daje upoważnienie organowi do konkretyzacji nowego stosunku prawnego w oparciu o nowy przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie stwierdził również innych uchybień, które pozwalałby przyjąć, że zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego narusza prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Poznań, prawidłowo reprezentowane, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez nie stwierdzenie przez WSA w Poznaniu nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], które wyniknęło z niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 kpa polegającego na błędnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, to znaczy w sprawie nie zostały wydane dwie ostateczne decyzje i sprawa zwrotu działki nr [...] i [...] nie została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako ".ppsa", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 Ppsa, należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Biorąc pod uwagę treść zarzutów skargi kasacyjnej i fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ich zakresem, przyjąć należało, że istota niniejszej sprawy sprowadza się w istocie do oceny, czy zmiana stanu prawnego wywołana wejściem w życie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., nr 1774 ze zm.), spowodowała, że rozpatrywana obecnie sprawa o zwrot nieruchomości stała się sprawą nową. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w sprawie niniejszej, podziela stanowisko Sądu I instancji o braku tożsamości pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1997 r., a sprawą będąca przedmiotem skargi. Zauważyć bowiem trzeba, iż decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), która w art. 69 ust. 1 stanowiła, iż nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Kolejny wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w niniejszej sprawie złożony został pismami z dnia 21 lutego i 3 sierpnia 2000 r., a zatem już w czasie, w którym obowiązywał art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Przepisy te, w szczególności art. 137, wprowadziły całkowicie nowe przesłanki pozwalające na stwierdzenie zbędności wywłaszczonej nieruchomości, a co za tym idzie możliwość dokonania jej zwrotu. W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 1997 r. do oceny możliwości dokonania zwrotu stwierdzona musiała być jedynie zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wprowadzenie w art. 137 kryteriów, których spełnienie warunkuje możliwość stwierdzenia zbędności spowodowało, że wskutek zmiany stanu prawnego powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego. Ta okoliczność pozwala na przyjęcie, że w istocie mamy do czynienia z nową sprawą, rozpoznawaną w świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to potwierdza także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r., sygn. akt III RN 116/00, w którym stwierdzono, iż nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Oznacza to zatem, że – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1997 r. ze sprawą zakończoną decyzją będącą przedmiotem skargi Miasta Poznań. Tym samym słuszną była ocena wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności decyzji, o jakich mowa w art. 156 § 3 kpa, a co za tym idzie Sąd nie naruszył w żaden sposób tego przepisu, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga ponadto, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1997 r. o odmówiono zwrotu m.in. działki nr [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...], objętej decyzją wywłaszczeniową z 1969 r. Działki [...] i [...] zostały wydzielone w toku dalszego postępowania, nie były zatem objęte decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r., dotyczyła ona bowiem działki [...] przed dokonaniem jej podziału. Ta okoliczność dodatkowo wskazuje na brak tożsamości sprawy, która mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi