II SA/Po 972/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2015 r. Nr ... w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2015 r. nr ... Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania Miasta P. od decyzji Starosty P. z dnia ... 2015 r. znak: ... orzekającej o: - zwrocie na rzecz W. B. w 3/12 części, T. B. w 3/12 części, M. B. w 3/12 części, K. B. w 1/12 części, D. K. w 1/12 części, H. S. w 1/12 części nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb Ż., arkusz mapy ..., działka nr ... o pow. ... ha oraz działka nr ... o pow. 1,4632 ha, dla której Sąd Rejonowy P. – ... w P. prowadzi odpowiednio księgi wieczyste KW nr ... i ..., II. niezobowiązywaniu do zwrotu na rzecz Miasta P. W. B., T. B., M. B., K. B., D. K. i H. S. należności wynikającej z art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: ugn), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W. B., T. B., A. B. i M. B. pismami z dnia 21 lutego i 3 sierpnia 2000 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta P. o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Ustalono na podstawie akt zgromadzonych w sprawie, że aktem notarialnym z ...1965 r. rep. ... L. B. (działając w imieniu własnym i W. B.), T. B. i J. B. sprzedali za cenę 19.523 zł, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: u.z.t.w.n.), Skarbowi Państwa Prezydium Rady Narodowej Miasta P. nieruchomość - Ż. tom ... wykaz ..., niezabudowaną działkę nr ... o obszarze 5423 m2, położoną w P. przy ul. C. – przy torze kolejowym. Z kolei nieruchomość położona w P. pomiędzy ul. W. i ul. K. tj. działki nr ... i ... o łącznej pow. 33.556 m2, stanowiąca własność L. B., T. B., J. B. i W. B. przeszła z dniem 5 marca 1968 r. na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, na podstawie art. 23 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy N. w P. za obszar urbanizacyjny. Zgodnie z powyższym decyzją z dnia ... 1969 r. znak: ... Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w P. – N. odmówiło oddania w użytkowanie wieczyste terenu położonego w P., pomiędzy ul. W. i K., działek nr ... i ... na rzecz byłych właścicieli. Na mocy tej samej decyzji przyznano odszkodowanie za te nieruchomości stanowiące gospodarstwo ogrodnicze w wys. 753.591,05 zł, uzasadniając, że teren ten znajduje się w granicach obszaru objętego urbanizacją dzielnicy N. w P.. Tereny te – wedle wytycznych projektu organizacji placu budowy dla osiedla mieszkaniowego R. – zostały wyznaczone pod składowisko ziemi roślinnej. Zabrana z terenu budowy ziemia tj. zespołu C-3 i C-4 miała zostać zmagazynowana na tym terenie, znajdującym się częściowo w granicach lokalizacji osiedla mieszkaniowego R. zespołu C-5 i C-6 oraz terenu pod urządzenia sportowe. W najbliższym czasie ziemia ta miała posłużyć do urządzenia małej architektury dla obiektów już zabudowanych. Zajęcie nieruchomości dla celów budowy miało nastąpić z dniem 5 czerwca 1969 r. Spadek po zmarłym w dniu 7 marca 1995 r. L. B. nabyły żona – A. B. i córka M. B. (po ½ części). W dniu 22 listopada 2007 r. T. B. jako strona i pełnomocnik pozostałych wnioskodawców wycofał wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie tych części, które już zostały trwale zabudowane i zagospodarowane tj. działek ..., ..., ark. ... oraz części działki nr ... ark. .... W tym zakresie Starosta P. decyzją z dnia ... 2008 r. nr ... umorzył postępowanie. Starosta P. ustalił na podstawie zgromadzonej dokumentacji i wyjaśnił, że pozostałe działki, o których zwrot ubiegają się wnioskodawcy jako dawne o nr ... oraz ..., stanowią aktualnie działki nr ..., ..., ... oraz część działki nr .... Wszystkie te nieruchomości, jak ustalono na podstawie ksiąg wieczystych stanowią aktualnie własność Miasta P.. Starosta zaznaczył, że działki nr ... wymagają odrębnego rozpatrzenia z uwagi na fakt, iż tylko jedna z nich w części (...) może podlegać zwrotowi, po uprzednim jej podziale, a działka nr ... w części stanowi ulicę, w pozostałej – parking i istnieje prawdopodobieństwo konieczności jej podziału. Zatem, by nie wydłużać postępowania Starosta zdecydował wydać decyzję częściową w odniesieniu do działek. Starosta przywołał jaką dokumentację zgromadził w celu ustalenia, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, następnie w dniu 17 lutego 2011 r. przesłuchał świadka J. K. i stronę T. B. na okoliczność sposobu zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości nr ... i ..., ark. ... obręb Ż.. Z ich zeznań wynika, że nieruchomości te nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod składowisko ziemi. Starosta P. decyzją z dnia ... 2011 r. nr ... zwrócił wnioskodawcom przedmiotowe nieruchomości. W wyniku odwołania Miasta P. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia ... 2011 r. znak: ... uchylił powyższą decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaznaczył, że jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem powinno być orzeczenie w zakresie części działki nr ... (po przeprowadzeniu odpowiedniego podziału) albo też ewentualne wyłączenie tej działki do odrębnego postępowania. Starosta P. decyzją z dnia ... 2012 r. znak ... zwrócił ww. nieruchomości wnioskodawcom proporcjonalnie do ich udziałów. Jednocześnie wskazał, że rozstrzygnięcie w zakresie części działki nr ... nastąpi odrębną decyzją. Wskutek odwołania Miasta P. decyzją z dnia ... 2013 r. nr ...Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia ... 2012 r., w związku z okolicznością, że w trakcie prowadzonego postępowania zmarła jedna ze stron – J. B., a obie decyzje orzekały o prawach i obowiązkach osoby zmarłej. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania ustalono, że spadek po zmarłym J. B. nabyli K. B., D. K. i H. S. Ustalono też, że zmarła A. B., a spadek po niej nabyła M. B.. W wyniku sporządzonego w dniu 3 grudnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. operatu szacunkowego określającego wartość działek ... i ... położonych w P. przy ul. C. według stanu na dzień ... 1969 r. na kwotę ... zł, oszacowano wartość nieruchomości według aktualnego stanu bez uwzględnienia skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości na kwotę ... zł. Natomiast wartość nieruchomości według stanu na dzień 3 grudnia 2014 r. wyniosła ... zł. W wyniku powyższego Starosta P. decyzją wymienioną na wstępie z dnia ... 2015 r. znak: ... orzekł o: I. zwrocie na rzecz W. B. w 3/12 części, T. B. w 3/12 części, M. B. w 3/12 części, K. B. w 1/12 części, D. K. w 1/12 części, H. S. w 1/12 części nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb Ż., arkusz mapy ..., działka nr ... o pow. 0,0685 ha oraz działka nr ... o pow. 1,4632 ha; II. niezobowiązywaniu do zwrotu na rzecz Miasta P. W. B., T. B., M. B., K. B., D. K. i H. S. należności wynikającej z art. 140 ust. 1 i 4 ugn. W odwołaniu od powyższej decyzji Miasto P. zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 i 4 ugn oraz przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 kpa, wskazując, że Starosta nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie zebrał całego materiału dowodowego, niezbędnego do orzekania w sprawie. Odwołujące Miasto wskazało, że wyjaśnienia wymagały: - podstawa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, - czyją własność przed wywłaszczeniem stanowiła zwracana nieruchomość, a tym samym, czy prawidłowo ustalono krąg osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, - ustalenie wielkości udziałów w nabywanej przez Skarb Państwa nieruchomości, - cel, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, - rozliczenia zwaloryzowanego odszkodowania (oparto się na nieaktualnym operacie z dnia 12.06.2012 r.), - kwestia działek objętych przedmiotowym postępowaniem . Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda przytoczył treść przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ugn, by następnie wskazać, że przy podejmowaniu decyzji o zwrocie nieruchomości konieczne jest zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości i dokonanie oceny, czy stała się ona zbędna dla jego realizacji. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy podzielił stanowisko starosty odnośnie zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości nr ... i ..., a tym samym zasadności ich zwrotu poprzednim właścicielom. Organ odwoławczy wyjaśnił, jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, powołując się na ówcześnie obowiązujące przepisy i następnie wskazując, że w myśl § 1 ust. 2 pkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r . w sprawie uznania części obszaru dzielnicy N. w P. za obszar urbanizacyjny (Dz. U. Nr 6, poz. 35), dalej: rozporządzenie, granica terenu uznanego za obszar urbanizacyjny biegnie w obrębie Ż. od rowu O. wzdłuż granicy działki nr 2/1 w kierunku wschodnio-południowym do ul. W., dalej ul. W. w kierunku północno-wschodnim(ark. ...), następnie w tym samym kierunku (ark. ...), dalej do ul. B. (ark. ...), następnie tą ulicą w kierunku wschodnio-południowym, potem w kierunku północnym granicą działki nr ... do granicy działki nr ... i granicą tej działki w kierunku południowo-wschodnim do jej narożnika, dalej granica działek nr ... w kierunku wschodnio-północnym do ul. O., następnie ul. O. w kierunku północno-zachodnim do rowu O. (ark. ...). Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 5 marca 1968 r. Wojewoda wyjaśnił, że pojęcie "obszar urbanizacyjny" posiada duży stopień ogólności pod względem określenia celu wywłaszczenia, dlatego ocena, czy w okresie, o którym mowa w art. 137 ust. 1 ugn realizowano ten cel przejęcia, wymaga doprecyzowania celu. Wskazano, że w decyzji z ... 1969 r. ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość (dz. nr 13 i 14) powołano się na wytyczne projektu organizacji placu budowy dla osiedla mieszkaniowego R., w którym tereny w obrębie ul. W., K. w P. zostały wyznaczone pod składowisko ziemi roślinnej. Ziemia miała zostać na tym terenie zmagazynowana, a następnie miała posłużyć pod urządzenia sportowe oraz do urządzania małej architektury dla obiektów już zabudowanych. Zajęcie nieruchomości dla tego celu miało nastąpić z dniem 5 czerwca 1969 r. Powołując się na art. 76 § 1 kpa Wojewoda uznał, że powyższa decyzja stanowi dowód tego co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Zatem z jej treści wynika wyraźnie, że przedmiotowy teren miał być przeznaczony pod składowisko ziemi roślinnej, który następnie miał być wykorzystany pod lokalizację osiedla mieszkaniowego oraz pod urządzenia sportowe i obiekty małej architektury. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w latach 1966-1975 Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1966 r. działki nr ... i ... z ark. ..., obręb Ż., znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem G 53 US – teren usług z zielenią towarzyszącą (osiedlowy ośrodek sportowy o programie: stadion dzielnicowy dla 6000 osób, hala sportowa, kryta pływalnia). W planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r. (obow. w latach 1975-1994) ww. działki należały do jednostki strukturalnej DI, dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo, natomiast funkcją uzupełniającą nauka. Zgodnie z rysunkiem planem działki te znajdowały się na styku terenów intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności oraz terenów zieleni umiarkowanego i okresowego użytkowania z możliwością lokalizacji ogrodów działkowych. Oględziny pozwoliły ustalić, że działka nr ... porośnięta jest zielenią spontanicznie rosnącą, teren jest podmokły pochodzenia bagnistego, zróżnicowany wysokościowo, niezagospodarowany. Działka nr ... przybiera zaś formę trójkąta, jest porośnięta zielenią (skoszona trawa, drzewa liściaste – samosiejki). Świadek J. K. i strona – T. B. wskazali, że nieruchomości te nie zostały w żaden sposób zagospodarowane. Wojewoda uznał zatem, że zostały spełnione przesłanki uprawniające do zwrotu tychże nieruchomości. W związku z tym powołał przepis art. 140 ust. 1-3 i art. 139 ugn, by następnie dokonać oceny sporządzonego w dniu 3 grudnia 2014 r. przez biegłego operatu szacunkowego. Reasumując stwierdził, że operat został sporządzony zgodnie z treścią art. 175 ust. 1 ugn i spełnia warunki określone w art. 156 ust. 3 ugn. Opierając się na przepisie art. 140 ust. 4 ugn organ odwoławczy stwierdził, że z decyzji odszkodowawczej wynika, że za działki nr ... ustalono łącznie odszkodowanie w wys. ... zł, a na tę kwotę składało się też odszkodowanie, które otrzymali Z. i K. P. jako zamieszkujący budynek mieszkalny, który znajdował się na wywłaszczonym terenie (kwota ... zł). Zatem pozostała kwota ... zł podzielona przez powierzchnię działek tj. 33.556 m2 dała kwotę 17,50 zł/m2. Zwrotowi podlegają działki nr ... i ... o łącznej powierzchni 15.317 m2, a więc waloryzacji winna podlegać kwota ... zł, która różni się od kwoty przyjętej waloryzacji ustalonej przez Starostę (... zł). Dlatego organ odwoławczy dokonał ponownej waloryzacji, przy czym wskaźnik waloryzacji za lata 1970-2015 wyniósł 5084,0518. Ostateczna kwota po waloryzacji wyniosła zaś ... zł, co oznacza, że nastąpił spadek wartości nieruchomości w wysokości ... zł, co oznacza, że osoby, na rzecz których orzeczono zwrot przedmiotowych nieruchomości nie są zobowiązane do zwrotu należności określonych w art. 140 ust. 1 u 4 ugn. W rezultacie też błędy rachunkowe organu I instancji nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne, niemniej nie miało to wpływu na treść orzeczenia. Zaznaczył, że zaskarżona decyzja Starosty nie jest pierwszą w sprawie, bowiem poprzedzała ją decyzja Wojewody z ... 2013 r., w której bardzo szczegółowo opisano stan faktyczny i prawny sprawy. W związku zaś z brakami formalnymi zaskarżonej decyzji organu I instancji Wojewoda w niniejszej decyzji w sposób bardzo obszerny przytoczył ustalenia faktyczne dokonane już na wcześniejszych etapach postępowania, konwalidując w ten sposób nieprawidłowości z postępowania I-instancyjnego. Wojewoda nie podzielił zarzutu co do nieokreślenia celu wywłaszczenia, albowiem w uzasadnieniu decyzji Starosty wskazano, że przedmiotowy teren został uznany za obszar urbanizacyjny i wyjaśniono dlaczego. Nie zgodził się też organ odwoławczy jakoby waloryzacji odszkodowania dokonano w oparciu o nieaktualny operat z dnia 12 czerwca 2012 r., gdyż operat, na którym się oparto pochodzi z 3 grudnia 2014 r. Organ II instancji nie zgodził się też z twierdzeniem jakoby Starosta w sposób mglisty przedstawił, z jakich działek powstały działki nr ... i ..., gdyż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przywołano – opierając się na zgromadzonej dokumentacji - liczne przekształcenia geodezyjne, jakim ulegały działki nr 13, 14 i 15 na przestrzeni wielu lat. Miasto P. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższą decyzję zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skarżący podniósł, że na wniosek tych samych wnioskodawców oraz ich poprzedników prawnych prowadzone było postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (działek nr ... i ...), które zakończyło się decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia ... 1997 r. nr ... o odmowie zwrotu m.in. działki nr .. Działka ta powstała z podziału działki nr . i następnie uległa podziałowi na działki ., następnie zaś część działki nr ... uległa podziałowi na działki nr ... i .... Natomiast działka nr ... powstała z podziału działki nr .... Zatem, zdaniem skarżącego, sprawa zwrotu działki nr ... i ... została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, zaś zakres przedmiotowy i podmiotowy sprawy nie uległ zmianie. W przypadku zatem zachowania w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zachodzić będzie konieczność uznania ich za nieważne. Skarżący wskazał, że zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzje administracyjną, co do zasady nie ma wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie. Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią, natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnym rozstrzygnięć indywidualnych. Ponowne zaś rozstrzygniecie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie, a decyzja rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kpa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res iudicata). W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość ze sprawą rozstrzygniętą ze względu na zmianę stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Sąd nie podzielił zarzutu skargi co do ziszczenia się przesłanki powagi rzeczy osądzonej, która jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967: "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego". W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że zmiana stanu prawnego w postaci szczególnych regulacji dotyczących realizacji zadań publicznych ma ten skutek, że jest dopuszczalne orzekanie w przedmiocie tego samego przedsięwzięcia i w konsekwencji ponowne ustalenie jego lokalizacji, a więc decyzja w tym przedmiocie nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Przykładowo w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 2398/11, LEX nr 1125519 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż należało uznać, że Sąd I instancji trafnie w kontekście powyższych warunków podkreślając, iż zmiana stanu prawnego w postaci szczególnych regulacji dotyczących realizacji zadań publicznych powoduje, że ponowne orzekanie w przedmiocie tego samego przedsięwzięcia jest dopuszczalne, poprawnie przesądził o tym, że zmiana stanu prawnego, powodująca rozszerzenie skutków decyzji lokalizacyjnej na gruncie nowelizacji ustawy o EURO 2012, wymaga podjęcia nowej decyzji w tym samym przedmiocie wobec tych samych adresatów w warunkach zmienionego stanu prawnego". Zważyć należy, że w każdej sprawie administracyjnej pomiędzy podmiotem indywidualnym, a organem administracji zawiązuje się swoisty stosunek prawny zwany administracyjnym. Powstaje on w sytuacji, gdy prawo przedmiotowe łączy sytuacje tych dwóch podmiotów. Przedmiotem tego stosunku administracyjnego są wzajemne uprawnienia i obowiązki (nakazane, dozwolone lub zakazane), przy czym wynikają one bezpośrednio lub pośrednio z prawa materialnego (w tym wypadku z ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rolą organu administracji jest natomiast wyznaczenie danego zachowania i jego kontrola. Stosunek administracyjny powstaje zatem, gdy: a) w danym stanie faktycznym lub prawnym zaczyna obowiązywać norma prawna, która z tym stanem wiąże określone skutki prawne, wyrażające się w nałożeniu obowiązku, przydaniu prawa, bądź ich modyfikacji, b) w danym stanie prawnym zmienia się sytuacja faktyczna bądź prawna albo podejmowana jest jakaś czynność, i z tą zmianą sytuacji faktycznej lub podjęciem czynności norma prawna wiąże określone skutki prawne, wyrażające się w nałożeniu obowiązku, przydaniu prawa, bądź ich modyfikacji (por. J. Zimmermann w: Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s.297-302). Przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot, nazywa się sprawą administracyjną (por. T. Woś: Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 1022, Prawo CLVIII, s. 344 oraz T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32-34). Zgodzić się należy z poglądem, że traci ona swój prawny byt, w założeniu definitywnie, z chwilą, gdy będąca jej istotą możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego zostaje zrealizowana poprzez wydanie decyzji administracyjnej noszącej miano ostatecznej, a trwałość jej jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 k.p.a. Zasada trwałości wprawdzie literalnie odnosi się do decyzji administracyjnej, ale tak naprawdę implikuje w istocie trwałość autorytatywnie skonkretyzowanej normy indywidualnej (wyrażonej w przepisie prawnym mającym zastosowanie i w oparciu o który wydano decyzję administracyjną) i oznacza, że w normę tę nie można ingerować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Aby ta ingerencja mogła nastąpić konieczna jest nie tylko zmiana prawnych elementów, które uprzednio kształtowały rozstrzygniętą już sprawę administracyjną, ale także – a raczej przede wszystkim – związanie z nią upoważnienia organu administracji do tego rodzaju działania. Jest oczywiste, że takiego upoważnienia nie mogą zawierać przepisy regulujące w danym czasie określoną instytucję. Ustawodawca, ustanawiając te przepisy, nie obejmuje ich nowelizacji wraz ze skutkami prawnymi z tego wynikającymi. Znaczenie mogą mieć tutaj przepisy przejściowe, w których ustawodawca przesądza wyraźnie lub w sposób dorozumiały o losach uprzednio skonkretyzowanych w decyzjach administracyjnych uprawnień i obowiązków dysponując określonymi możliwościami pozostawienia ich w niezmienionym kształcie, poprzez ich modyfikację, do całkowitego wyeliminowania z obrotu prawnego. W rachubę mogą wejść tutaj dwa sposoby. Pierwszy, związany z ingerencją w moc wiążącą lub treść indywidualnej normy bezpośrednio w drodze aktu normatywnego (poprzez orzeczenie o utracie mocy wiążącej decyzji ostatecznej wydanej na podstawie dotychczasowych przepisów), drugi, przez ustanowienie upoważnienia dla organu administracji publicznej do dokonania takiej ingerencji w drodze nowej decyzji stosowania prawa. Dopóki istnieje zatem w obrocie prawnym indywidualna norma oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny, dopóty będzie istniał zakaz powtórnego orzekania w tej samej sprawie (zasada ne bis in idem). Nadto każda decyzja administracyjna zostaje przy jej wydaniu obciążona dorozumianą klauzulą, że wiąże ona tak długo, jak długo istnieją identyczne stosunki faktyczne jak te, które stanowiły podstawę faktyczną tej decyzji (klauzula rebus sic stantibus – w takim stanie rzeczy, przy zachowaniu istniejących okoliczności). W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znalazły się takie przepisy, które by rozstrzygały o losie decyzji wydanych w oparciu o przepisy poprzednio obowiązujące. Zdaniem Sądu zauważyć jednak należy, że decyzja administracyjna zawiera regulację powinnego zachowania się jej adresata dla konkretnego stanu faktycznego. W sytuacji, gdy stan ten przestaje istnieć staje się zatem bezprzedmiotowa regulacja zawarta w decyzji. Skoro tak, to fakt istnienia ostatecznej (ostatecznych) decyzji nie może stanowić przeszkody w podjęciu nowej, kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości. Wraz ze zmianą stanów faktycznych (lub zupełnym ich odpadnięciem), przestaje bowiem istnieć stosunek prawny skonkretyzowany w tej decyzji i sama decyzja jest bezprzedmiotowa. Ustawodawca zatem niejednokrotnie w normach prawa materialnego zawiera upoważnienie do ingerencji w uprawnienia i obowiązki ukształtowane decyzją administracyjną, a więc aktem jurysdykcji. Decyzja, przez którą dokonuje się przekształcenie bądź zniesienie uprawnień i obowiązków jest decyzją w nowej, odrębnej sprawie administracyjnej. Na powstanie tej nowej, odrębnej sprawy wpływa przede wszystkim wyraźny przepis prawa materialnego, dający organowi upoważnienie do podjęcia kolejnej decyzji stosowania prawa, a nie tylko sama zmiana okoliczności faktycznej (por. T. Woś w glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 6 lipca 2001 r., III RN 116/00). Taka sytuacja, zdaniem Sądu, ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Powołana przez skarżącego decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia . 1997 r. została wydana na gruncie przesłanek określonych w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1980 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. u. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej: uggwn. Zgodnie z art. 69 ust. 1 uggwn nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podobną regulację zawiera przepis art. 136 ust. 3 ugn, który określa, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasadnicza różnica polega jednak na tym, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami określono w art. 137 ust. 1 ugn zdefiniowano, jaką nieruchomość uznaje się za zbędą na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Tym samym wprowadzono nowe przesłanki uznania nieruchomości jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskutek tej zmiany stanu prawnego powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego od tego, który został skonkretyzowany w ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (decyzja z dnia ... 1997 r.), albowiem okoliczności upływu, o których mowa w art. 137 ust. 1 ugn nie miały znaczenia dla ukształtowania stanu faktycznego, skonkretyzowanego następnie we wspomnianej powyżej ostatecznej decyzji administracyjnej. Ta niezmiernie ważna okoliczność determinuje natomiast powstanie nowej sprawy w świetle postanowień art. 137 ust. 1 ugn. W związku z powyższym nic nie stało więc na przeszkodzie w ponownym orzekaniu na podstawie nowego wniosku złożonego w 2000 r. o zwrocie przedmiotowych nieruchomości, mimo, że uprzednio została wydana ostateczna decyzja. Istnieje wyraźna zmiana stanu faktycznego objęta hipotezą przywołanej powyżej normy prawa materialnego, która to daje upoważnienie organowi do konkretyzacji nowego stosunku prawnego w oparciu o nowy przepis art. 137 ugn. Jak wskazał Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2009 r. I OSK 1059/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) , a Sąd orzekający w niniejszym składzie ów pogląd podziela, decyzja odmowna tworzy, podobnie jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej jednakże odnosi się on tylko do stanu prawnego, który był podstawą jej wydania. Za nieuzasadniony uznać należy pogląd, że zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty mocy wiążącej decyzji wydanych na podstawie tego aktu tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Ponownie stwierdzić należy, że celem nowego postępowania nie jest eliminacja z obrotu prawnego funkcjonujących w nim ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzje te zachowują swój byt w tym sensie, że rozstrzygają kwestię możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z powyższym za chybiony należało uznać zarzut strony skarżącej odnośnie naruszenia art. 16 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Należało uznać, że niniejsza sprawa nie jest sprawą tożsamą z rozstrzygniętą wspomnianą decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia ... 1997 r. Sąd nie stwierdził również innych uchybień, które pozwalałby przyjąć, że zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego narusza prawo. Zważyć należy, iż na mocy art. 216 ugn do przedmiotowych nieruchomości przejętych od poprzedników prawnych wnioskodawców, na mocy ustawy z dnia 14 lipca 196 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) miały zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Przepis art. 216 ugn stanowi bowiem, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84). Ponadto, w świetle przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn, prawidłowo przyjęto, że przedmiotowe działki (nr ... i ...) stały się zbędne na cel zgodny z ich przejęciem. Z racji przejęcia przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa wywiedziono z przepisów wykonawczych do powołanej wyżej ustawy z 1961 r. (rozporządzenia RM z 13.02.1968r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy N. w P. za obszar urbanizacyjny), że cel przejęcia został określony ogólnie jako "obszar urbanizacyjny". Próbując skonkretyzować ów cel dla przedmiotowego terenu Wojewoda trafnie posłużył się zapisami normatywnymi z decyzji odszkodowawczej z dnia ... 1969 r. znak ..., w której powołano się na wytyczne projektu organizacji placu budowy dla osiedla mieszkaniowego R.. Określono w nim – jak określa powyższa decyzja, że tereny w obrębie ul. W., K. w P. zostały wyznaczone pod składowisko ziemi roślinnej. Ziemia miała zostać na tym terenie zmagazynowana, a następnie miała posłużyć pod urządzenia sportowe oraz do urządzania małej architektury dla obiektów już zabudowanych. Zajęcie nieruchomości dla tego celu miało nastąpić z dniem 5 czerwca 1969 r. Reasumując przedmiotowy teren jako obszar urbanizacyjny miał być przeznaczony pod składowisko ziemi roślinnej, który następnie miał być wykorzystany pod lokalizację osiedla mieszkaniowego oraz pod urządzenia sportowe i obiekty małej architektury. Uszczegóławiając cel przejęcia organ odwoławczy sięgnął d zapisów ówcześnie obowiązujących planów miejscowych. Zgodnie z obowiązującym w latach 1966-1975 Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1966 r. działki nr ... i ... znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem G 53 US – teren usług z zielenią towarzyszącą (osiedlowy ośrodek sportowy o programie: stadion dzielnicowy dla 6000 osób, hala sportowa, kryta pływalnia). Z kolei w planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r. (obow. w latach 1975-1994) ww. działki należały do jednostki strukturalnej DI, dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo, natomiast funkcją uzupełniającą nauka. Zgodnie z rysunkiem planem działki te znajdowały się na styku terenów intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności oraz terenów zieleni umiarkowanego i okresowego użytkowania z możliwością lokalizacji ogrodów działkowych. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, co potwierdzono w toku postępowania w drodze oględzin i zeznań świadka J. K., a także wyjaśnień T. B., że obie działki nie zostały w żaden sposób zagospodarowane. Działka nr ... porośnięta jest zielenią spontanicznie rosnącą, jej teren jest podmokły pochodzenia bagnistego, zróżnicowany wysokościowo, niezagospodarowany. Z kolei działka nr ... porośnięta jest zielenią (skoszona trawa, drzewa liściaste – samosiejki). Istniały zatem podstawy do przyjęcia, jak uczyniły organy orzekające, że zostały spełnione przesłanki uprawniające do zwrotu tychże nieruchomości. Zastrzeżeń Sądu nie budzi również kwestia waloryzacji odszkodowania i w konsekwencji rozstrzygnięcia, zgodnie z którym nie zobowiązano W. B., T. B., M. B., K. B., D. K. i H. S. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności (odszkodowania). W myśl art. 140 ust. 1 ugn w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Przy czym przepis art. 104 ust. 2 ugn zakłada, że odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Oczywiście, jak określa to art. 140 ust. 3 ugn, jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. W razie zaś zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio (art. 104 ust. 4 ugn). Wojewoda dokonał oceny sporządzonego przez biegłego w dniu 3 grudnia 2014 r. operatu szacunkowego. Przedstawił w uzasadnieniu decyzji zarówno podejście i metodę przyjętą przez rzeczoznawcę, by następnie ocenić, czy założenia przyjętych przez biegłego podejścia i metody zostały w procesie szacowania nieruchomości uwzględnione. Następnie, w oparciu o art. 140 ust. 4 ugn Wojewoda stwierdził, że z decyzji odszkodowawczej wynika, że za działki nr 13 i 14 ustalono łącznie odszkodowanie w wys. ... zł, a na tę kwotę składało się też odszkodowanie, które otrzymali Z. i K. P. jako zamieszkujący budynek mieszkalny, który znajdował się na wywłaszczonym terenie (kwota . zł). Zatem pozostała kwota . zł podzielona przez powierzchnię działek tj. 33.556 m2 dała kwotę 17,50 zł/m2. Zwrotowi podlegają działki nr ... i ... o łącznej powierzchni 15.317 m2, a więc waloryzacji winna podlegać kwota .zł, która różni się od kwoty przyjętej waloryzacji ustalonej przez Starostę (. zł). Dlatego organ odwoławczy dokonał ponownej waloryzacji, przy czym wskaźnik waloryzacji za lata 1970-2015 wyniósł 5084,0518. Ostateczna kwota po waloryzacji wyniosła zaś . zł, co oznacza, że nastąpił spadek wartości nieruchomości w wysokości . zł. Dlatego osoby, na rzecz których orzeczono zwrot przedmiotowych nieruchomości nie zostały zobowiązane do zwrotu należności określonych w art. 140 ust. 1 u 4 ugn. Wojewoda wykazał przy tym, że błędy rachunkowe organu I instancji nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu powyższe okoliczności oraz fakt, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów nie pozwala uznać, by Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Wspomnieć należy, iż niejako korygując braki uzasadnienia organu I instancji Wojewoda podkreślił, że decyzja Starosty P. z dnia ... 2015 r. nie jest pierwszą w sprawie, bowiem poprzedzała ją decyzja Wojewody z . 2013 r., w której bardzo szczegółowo opisano stan faktyczny i prawny sprawy. W związku zaś z brakami formalnymi zaskarżonej decyzji organu I instancji Wojewoda w niniejszej decyzji w sposób bardzo obszerny przytoczył ustalenia faktyczne dokonane już na wcześniejszych etapach postępowania, konwalidując w ren sposób nieprawidłowości z postępowania I-instancyjnego. Nie podzielił przy tym zarzutu co do nieokreślenia celu wywłaszczenia, albowiem w uzasadnieniu decyzji Starosty wskazano, że przedmiotowy teren został uznany za obszar urbanizacyjny i wyjaśniono dlaczego. Nie zgodził się też organ odwoławczy jakoby waloryzacji odszkodowania dokonano w oparciu o nieaktualny operat z dnia 12 czerwca 2012 r., gdyż operat, na którym się oparto pochodzi z 3 grudnia 2014 r. Organ II instancji nie zgodził się też z twierdzeniem jakoby Starosta w sposób mglisty przedstawił, z jakich działek powstały działki nr ... i ..., gdyż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przywołano – opierając się na zgromadzonej dokumentacji - liczne przekształcenia geodezyjne, jakim ulegały działki nr ... na przestrzeni wielu lat. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.