II SA/Łd 835/15

Dnia 10 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. O., reprezentowanej przez adwokata M. W.-W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy J. O. wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. w obrębie [...], oznaczoną nr ewid. 558/2 o pow. 0,0443 ha, zajętą pod drogę publiczną ul. A.. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] wyznaczył Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, który decyzją z dnia [...] odmówił J. O. ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z uwagi na złożenie wniosku po terminie. W odwołaniu od tej decyzji J. O. reprezentowana przez adwokata wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania na rzecz odwołującej bądź ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., podnosząc, że wniosek z dnia 23 maja 2005 r. obejmujący propozycję zbycia działki nr 558/2 na rzecz Gminy Miasta Ł. był wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.). W tej sytuacji organ winien przyjąć, że wniosek o odszkodowanie został złożony w dniu 23 maja 2005 r., a więc w ustawowym terminie. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej w skrócie "ustawa" i wyjaśnił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. O. na podstawie umowy darowizny Rep. A. Nr [...] z dnia [...] i była dla niej prowadzona w Sądzie Rejonowym dla Ł. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. m.in. własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, zajętej pod drogę publiczną (ul. A), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 558/2 o pow. 0,0443 ha, dla której w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Ł.-[...] w Ł. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. W omawianej sprawie wniosek J. O. z dnia 10 kwietnia 2014 r. wpłynął do Prezydenta Miasta Ł. w dniu 14 kwietnia 2014 r., a zatem - jak słusznie wskazał organ I instancji - po upływie terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy. Wspomniany przepis wyraźnie stanowi, iż wniosek właściciela nieruchomości musiał być złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Dalej organ odwoławczy wskazał, że nie można uznać, iż zawarta w oświadczeniu z dnia 23 maja 2005 r. propozycja zbycia spornej działki nr 558/2 na rzecz Gminy Ł. stanowi o złożeniu przez J. O. w ustawowym terminie wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy. Powyższe oświadczenie nie zostało złożone organowi administracji publicznej, również daty jego złożenia nie można traktować jako daty złożenia wniosku. Poza tym wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania został złożony w związku z pismem Wojewody [...] z dnia 26 marca 2014 r. nr [...]. Przywołana sprawa dotyczyła zwrotu działki nr 567/2. W ramach tego postępowania J. O. również powoływała się na oświadczenie spisane w dniu 23 maja 2005 r. W sprawie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. SA/Łd 820/14 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Sąd wyraźnie stwierdził, że postępowanie wyjaśniające wykazało, że M. G., która podpisała oświadczenie z dnia 23 maja 2005 r. jako Kierownik Zespołu Dokumentacji Prawnej ZWiK Sp. z o.o. nie jest i nigdy nie była pracownikiem organu I instancji. Według Wojewody nie można również uwzględnić podniesionego zarzutu, że przed podjęciem przez Wojewodę [...] postępowania skarżąca nie posiadała wiedzy, że należące do niej nieruchomości posiadają cechy, które powodują, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością gminy. Zaznaczyć trzeba, że okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Przepisy prawa nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami prawnymi uchybienia terminu materialnego. Nie ma możliwości jego przywrócenia. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawcy. Nadto ustawodawca nie uzależnił możliwości złożenia wniosku o rekompensatę od posiadania ostatecznej decyzji właściwego wojewody. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, słusznie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz J. O.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. O. reprezentowana przez pełnomocnika adwokat M. W.-W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty dotyczące: 1. naruszenia prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że wniosek J. O. z dnia 23 maja 2005 r. obejmujący propozycję zbycia działki nr 558/2 na rzecz Gminy Miasta Ł. nie stanowi o złożeniu przez skarżącą wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy w ustawowo przewidzianym terminie, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nakazuje przyjąć, iż wniosek z dnia 23 maja 2005 r. oznacza złożenie przez J. O. wniosku o odszkodowanie w trybie wskazanej wyżej ustawy z zachowaniem ustawowo przewidzianego terminu; 2. ewentualnie, z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia wyżej wskazanego zarzutu - naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a precyzyjnie - przepisu art. 136 k.p.a. w zw. z przepisami art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie czynności dowodowych, które pozwoliłyby na precyzyjne ustalenie roli pracownika ZWiK sp. z o.o. w Ł. odbierającego w dniu 23 maja 2005 r. oświadczenie od skarżącej; 3. naruszenia prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co przejawiło się w utrzymaniu przez organ odwoławczy w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z przepisem art. 9 k.p.a., a które to z kolei naruszenie polegało na nieuwzględnieniu w toku postępowania przez organ słusznego interesu obywatela i nieuwzględnieniu okoliczności, iż decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasta Ł. nieruchomości wydana została długo po upływie terminu do złożenia oświadczenia w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także okoliczności, że w piśmie z dnia 23 maja 2005 r. występują sformułowania wyraźnie sugerujące, zwłaszcza osobie nieposiadającej wykształcenia prawniczego, że oświadczenie odbierane jest przez osobę upoważnioną przez Gminę Ł. do odbioru oświadczeń w zakresie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy Miasto Ł. – radca prawny P. B. wniósł o oddalenie skargi argumentując, że wniosek skarżącej o ustalenie odszkodowania został złożony po upływie ustawowego terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, położoną w Ł. przy ul. A, nr ewid. 558/2, która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy Miasto Ł.. Zdaniem organu orzekającego w niniejszej sprawie roszczenie skarżącej J. O. o odszkodowanie wygasło z mocy prawa w dniu 31 grudnia 2005 r. i z tego też powodu jej wniosek o ustalenie rzeczonego odszkodowania złożony w dniu 10 kwietnia 2014 r. nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Zaprezentowane stanowisko w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest - w przekonaniu sądu - prawidłowe. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Powołany wyżej przepis wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Deklaratoryjna decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie własności ex lege, o której stanowi ust. 3 wskazanej normy prawnej, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06 Naczelny Sąd Administracyjny (Lex nr 348011) ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę – bez wątpliwości z udziałem Gminy i właścicieli gruntów i z zagwarantowaniem im prawa do odszkodowania. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Ł. prawa własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A zajętej pod drogę publiczną (ul.A), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 558/2 o pow. 0,0443 ha, dla której w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Ł.-[...] w Ł. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. O. na podstawie umowy darowizny Rep. A. Nr [...] z dnia [...]. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości fakt, że roszczenie o wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, z woli ustawodawcy przysługiwało skarżącej wyłącznie do dnia 31 grudnia 2005 r. Po tej dacie żądanie skarżącej z mocy prawa wygasło, co oznacza, że nie mogło zostać uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. Zdaniem sądu nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w przewidzianym ustawą terminie nie został złożony przez J. O.. Błędne jest przy tym stanowisko skarżącej o złożeniu w dniu 23 maja 2005 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 73 ust. 4 ustawy wniosku o wypłatę odszkodowania, ponieważ z poczynionych przez organ prawidłowych ustaleń wynika, że M. G., która podpisała oświadczenie z dnia 23 maja 2005 r. jako Kierownik Zespołu Dokumentacji Prawnej ZWiK Sp. z o.o., nie jest i nigdy nie była pracownikiem organu I instancji. Zatem powyższe oświadczenie nigdy nie zostało złożone organowi administracji publicznej, zaś daty jego złożenia nie można traktować jako daty złożenia wniosku. Dodać nadto trzeba, że w tej kwestii tożsame stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt. II SA/Łd 820/14, mocą którego oddalono skargę J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości nr 567/2, zajętej pod drogę publiczną ul. B. Chybiony jest wobec powyższego zarzut skargi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu fakt, że w judykaturze ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym termin wskazany w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest terminem ustawowym, nie może on ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie roszczenia. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych, nie może być przywrócony, bowiem instytucja ta, uregulowana w art. 58-60 k.p.a., może mieć jedynie zastosowanie do terminów procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1796/11 – Lex nr 1339596). Rozpoznając niniejszą sprawę warto jeszcze podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat art. 73 ust. 4 ustawy. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 (OTK-A 2011/4/35) Trybunał Konstytucyjny podniósł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Reasumując, sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji odpowiadają przepisom prawa materialnego i formalnego, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Podniesione zaś w skardze zarzuty sąd ocenił jako zupełnie chybione, nie mające żadnego uzasadnienia zarówno w przepisach obowiązującego prawa, jak i w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Okoliczność, że w niniejszym postępowaniu została wydana decyzja niekorzystna dla skarżącej, nie świadczy sama w sobie o wadliwości postępowania poprzedzającego jej wydanie. Podkreślić dodatkowo trzeba, że sąd nie dopatrzył się podnoszonych w skardze naruszeń art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 9 k.p.a. Z treści tych unormowań nie sposób wywieść obowiązku organów administracyjnych informowania właścicieli nieruchomości o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym. Przepisy te nie nakładają na organy administracji obowiązku informowania stron o ich prawach poza ramami konkretnego postępowania administracyjnego. Natomiast problematyka odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy unormowana została niewątpliwie w powszechnie obowiązującym i ogólnie dostępnym akcie prawnym i tylko od skarżącej zależało, czy skorzysta z prawnej możliwości terminowego złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania. Z tych wszystkich podwodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.bł.