VII SA/Wa 2729/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. S. i M. S. solidarnie kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S. oraz M. S. od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] Starosty [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę myjni samochodowej bezdotykowej, miejsc postojowych, oraz separatora koleasacyjnego na działce nr ew. [...] obr. [...] w O., zmienionej decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] Starosty [...], po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] Starosty [...] – utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na stan faktyczny i prawny sprawy. I tak, w dniu [...] listopada 2014 r. M. i M. S. złożyli do Starosty [...] wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r, Nr [...]. Powołali się na przesłankę określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że jako strona bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie wydania podanej we wniosku decyzji. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...], odmówił wznowienia postępowania po myśli ww. wniosku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] znak [...], w odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej. Wojewoda [...] ocenił, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego uchylenia. We wniosku jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano brak udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną bez własnej winy - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny danego podmiotu, wynika z przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 20 powołanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1221/05 LEX nr 228271 sąd wskazał, "Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze. względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego". Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK598/06 - wskazał m.in., że w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie; ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.. Organ stwierdził - wnioskodawcy w postępowaniu w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę nie brali udziału jednak w treści wniosku o wznowienie postępowania nie wskazano, żadnego konkretnego przepisu prawa, przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, które mogą być wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie ww. inwestycji. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z ww. wniosku, a następnie prawidłowo po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydał decyzję o odmowie uchylenia ww. decyzji. Nie występuje przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to wypełnia dyspozycję art. 151 §1 pkt 1 k.p.a.. Wojewoda [...] przywołał § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdził, że z treści powołanego przepisu wynika, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy działki odpowiednio 4m z otworami okiennymi i drzwiowymi i 3m bez otworów okiennych i drzwiowych. Zapis ten wskazuje, podstawowe odległości budynku od granicy działki sąsiedniej. Dopiero usytuowanie budynku w sposób inny niż określony w ust. 1 powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania. Tym samym organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że M. i M. S. nie przysługuje przymiot strony w ww. postępowaniu, gdyż ich działka mimo, że sąsiaduje z nieruchomością, na której projektowana jest ww. inwestycja, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Wprawdzie w uzasadnieniu skarżonej decyzji zabrakło pełnego uzasadnienia faktycznego decyzji, jednak organ drugiej instancji posiada uprawnienie do jego uzupełnienia. Z akt sprawy wynika, że M. i M. S. są właścicielami działki Nr [...] położonej w O. przy ul [...], dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka skarżących znajduje się w sąsiedztwie działki, na której realizowana jest ww. inwestycja. Jednakże z uwagi na fakt, że budynek myjni usytuowany został 3m od granicy działki skarżących i ok. 18m od budynku mieszkalnego usytuowanego na ich działce, to należy potwierdzić stanowisko organu pierwszej instancji, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie złożyli M. S. i M. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 28 ust 2 w zw. z art 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewypełnienie ich dyspozycji, to jest nieprzeprowadzenie oceny obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, a także wadliwą ich interpretację i przyjęcie, że skarżący nie mają zindywidualizowanego interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy inwestycja w postaci myjni samochodowej zlokalizowana wśród zabudowy jednorodzinnej oddziałuje ujemnie na nieruchomość skarżących, a tym samym skarżący mają interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. na prawach strony; art 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 30 w zw. z § 23 oraz § 7 pkt 9 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " w O. ("MPZP") poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że działalność usługowa w postaci myjni samochodowej na terenie oznaczonym symbolem MN-8 jest dopuszczalna w świetle postanowień ww. planu, podczas gdy działalność ta jest uciążliwa i jako taka nie powinna zostać zlokalizowana na terenie objętym planem; art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. nie przeprowadzenie w sposób rzetelny, wyczerpujący i kompletny postępowania dowodowego, dotyczącego w szczególności oceny obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, a w konsekwencji wskazania i uzasadnienia przyczyn z jakich Wojewoda [...] nie uznał skarżących za strony postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...]; art 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jaki sposób Wojewoda [...] i Starosta [...] wyznaczyli obszar oddziaływania obiektu budowlanego oraz jakie dowody w sprawie według Starosty [...] przesądzają o nieposiadaniu przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...]; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji za względu na naruszenia wymienione powyżej, podczas gdy Wojewoda [...] powinien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić decyzję nr [...] Starosty [...]. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli: o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuty skargi zostały rozwinięte w jej obszernym uzasadnieniu. Skarżący podkreślili, że zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa budowlanego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowa decyzja Wojewody [...] powinna uchylać decyzję nr [...] Starosty [...] ze wskazaniem przede wszystkim okoliczności, które warunkują uznanie skarżących za strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem pozwolenia. Organy obydwu instancji powinny wnikliwe rozważyć stan faktyczny zaistniałej sprawy, w tym przede wszystkim oddziaływanie myjni samochodowej na nieruchomości sąsiednie. W konsekwencji, skarżący powinni zostać uznani za strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem pozwolenia. Skarżący w uzupełnieniu skargi zajęli stanowisko także w piśmie procesowym podtrzymując co do zasady argumentacje skargi i zgłaszając wnioski dowodowe na okoliczność uciążliwości funkcjonującej już myjni samochodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo wznowiono postępowanie z uwagi na wskazaną we wniosku o wznowienie postępowania przesłankę opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Błędnie jednak we wznowionym postępowaniu oceniono, że wnioskodawca nie przywołał żadnego konkretnego przepisu prawa na podstawie, którego wywodzi swój interes prawny i przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Niezasadnie też ograniczono analizę obszaru oddziaływania inwestycji li tylko przez pryzmat rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca wskazał, że poszukuje ochrony na podstawie prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji. Podniósł, że z naruszeniem tego planu doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezsprzecznie przymiot strony w niniejszym postępowaniu powinien być analizowany z punktu widzenia obszaru oddziaływania niniejszej inwestycji (art. 28 ustawy Prawo budowlane). Ocena w tym przedmiocie nie może jednak wynikać li tylko z analizy dochowania przepisów o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, ale powinna także uwzględniać charakter obiektu i związane z tym niejednokrotnie szersze oddziaływanie. Samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku, który jest tylko jednym z elementów przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie oznacza, że podmioty mające tytuł prawny do działki znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę po jego wznowieniu. W ocenie Sądu, przesłanka naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może także stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości. Inwestycja, która miałaby powstać z naruszeniem prawa miejscowego może bowiem ograniczać zagospodarowania działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem, po myśli przewidzianego tam ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 644/10 z dnia 12 kwietnia 2011 r., LEX nr 852306). Dodatkowo Sąd wskazuje, że oddalone zostały wnioski dowodowe związane z bieżącą eksploatacją wybudowanego już obiektu, ponieważ nie stan faktyczny a zatwierdzony projekt budowlany jest przedmiotem sprawy niniejszej. Kierując się powyższą argumentacją - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a), c) oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).