II OSK 1025/17

Dnia 13 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 609/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 609/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta P., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze, przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca (skarżący) na wezwanie nie wykazał swojego interesu prawnego. Ponadto z akt sprawy wynika, że brak jest podstaw do stwierdzenia wygaszenia wyżej opisanego pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z tych też przyczyn organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "interesu prawnego", który stanowi przesłankę do bycia stroną postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 K.p.a. Mając to na względzie organ II instancji zauważył, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż nastąpiło naruszenie jego interesów prawnych. Skarżący na wezwanie organu I instancji nie wskazał żadnego konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego, a zatem nie wykazał interesu prawnego do bycia stroną postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym postępowanie prowadzone przez organ I instancji stało się bezprzedmiotowe. Dlatego, zadaniem Wojewody, Prezydent prawidłowo na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 162 § 1 K.p.a.; art. 77 K.p.a.; art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu wskazując, iż przedłożone przez niego dowody potwierdziły fakt przerwy w budowie na czas dłuższy niż 3 lata. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalanie, powtarzając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 609/16, oddalając skargę, wyjaśnił w jakich okolicznościach faktycznych i prawnych mają zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. bądź art. 105 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił istotę "interesu prawnego", który w okolicznościach przedmiotowej sprawy powinien być ustalony na podstawie art. 28 K.p.a. Ponadto wskazał na wyjątkowość instytucji wygaszenia decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym. Stąd też żądanie podmiotu (który nie jest inwestorem) o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, winno być uzasadnione ochroną jego interesu prawnego, a nie osiągnięciu innego celu związanego z interesem faktycznym, nieobjętym ochroną prawną. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd zgodził się z organami obu instancji, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w sprawie. Analiza nadesłanych przez niego dokumentów prowadzi do wniosku, iż skarżący, jako były podwykonawca w realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, może mieć co najwyżej interes faktyczny w stwierdzeniu wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie dopatrzył się jednak, podobnie jak organy, jego interesu prawnego, co wyklucza przyznanie mu statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Sąd wyjaśnił, że poza jego oceną pozostała kwestia, czy faktycznie istnieją przesłanki do wydania przez właściwy organ z urzędu decyzji o wygaśnięciu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Ocena taka oznaczałaby wyjście poza granice sprawy, wyznaczone przedmiotem zaskarżenia, a po drugie, stanowiłaby wkroczenie w kompetencje organów administracji, bez żadnej podstawy prawnej. Podmiot nieposiadający przymiotu strony postępowania nie posiada bowiem narzędzi do skutecznego wymuszenia na organie wszczęcia postępowania z urzędu. Niemniej podmiot taki może skorzystać ze środków uregulowanych w Dziale VIII K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowa Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo tego, że stała się ona bezprzedmiotowa z uwagi na upływ czasu ("budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata"), a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego), jak i postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przez złamanie zasady prawdy materialnej, w tym poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także art. 77 K.p.a. przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, mimo rażącego naruszenia art. 61a i art. 105 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. przez brak zastosowania obiektywnej legitymacji procesowej strony, co skutkowało niewydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia (zaskarżalnego zażaleniem); - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez próby sanowania naruszeń prawa przez organy administracji publicznej, w tym przez pobieżną analizę znajdujące się w aktach sprawy dokumentów (w świetle art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c.); - art. 3 § 1 w z w. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pozostawienie poza oceną Sądu I instancji kwestii, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (w świetle art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Po pierwsze, zaskarżony wyrok zapadł w związku z oceną, że skarżący nie wykazał sprawie interesu prawnego, warunkującego uzyskanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W skardze kasacyjnej, tej oceny nie podważono skutecznie, powołując się jedynie na interes społeczny i słuszny interes obywateli, które to pojęcia nie stanowią przesłanki do stwierdzenia istnienia interesu prawnego warunkującego przymiot strony postępowania administracyjnego. Istnienie interesu prawnego wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, który jest nośnikiem określonych praw lub obowiązków podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania administracyjnego. Ponieważ w tym zakresie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego celem wyjaśnienia czy skarżący posiada interes prawny w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Wskazania wymaga, że gdy brak interesu prawnego podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania jest oczywisty, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Natomiast gdy brak nie jest oczywisty i podlega wyjaśnieniu, jak również gdy postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, a organ zorientował się o przesłance negatywnej postępowania później – prawidłowym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W okolicznościach tej sprawie skarżący na wezwanie organu administracyjnego nie wykazał istnienia swojego interesu prawnego, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto w trakcie postępowania odwoławczego, jak i sądowoadministracyjnego, w tym w skardze kasacyjnej, nie wykazano aby ocena w powyższym zakresie była wadliwa. Po drugie, dopiero ustalenie istnienia interesu prawnego skarżącego obligowało organy administracyjnego do merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka jest istota postępowania administracyjnego, że w konkretnej sprawie dopiero istnienie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., umożliwia organowi administracyjnemu merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie stwierdzony brak interesu prawnego stanowił przeszkodę do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Dlatego aktualnie nieuprawnione jest formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących kwestii merytorycznych, które nie mogły i nie mogą być rozpoznawane przez Sąd Administracyjny. Na co trefnie wskazał Sąd I instancji, taka ocena nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, ponieważ w związku z zastosowaniem w niniejszej sprawie art. 105 § 1 K.p.a. i umorzeniem postępowania administracyjnego, zakres sprawy został wyznaczony przez zagadnienie prawne, które dotyczyło interesu prawnego skarżącego do bycia stroną postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedstawiona powyżej ocena oznacza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; art. 3 § 1 w z w. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.