II SA/Po 609/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji oddala skargę Sygn. akt II SA/Po [...] UZASADNIENIE Prezydent Miasta P., decyzją z [...] 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2008r. nr [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze, przy [...] w P.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. M. M. wniósł m.in. o stwierdzenie wygaśnięcia wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2008r. nr [...]. W związku z treścią wniosku organ pismem z 15 stycznia 2016 r. wezwał wyżej wymienionego do wykazania swojego interesu prawnego. Wnioskodawca udzielił odpowiedzi pismem z 26 stycznia 2016 r., nie wykazując jednak swojego interesu prawnego, jedynie podnosząc kwestię stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Również w pismach z dnia 25 stycznia 2016 r. oraz z dnia 28 stycznia 2016 r. wnioskodawca nie wykazał jednoznacznie swojego interesu prawnego w sprawie dotyczącej wygaśnięcia wyżej wymienionej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, iż opierając się na materiale zgromadzonym w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2008r. nr [...] oraz w oparciu o treść decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2016 r., nr [...] r., uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia wygaszenia wyżej opisanego pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z tych też przyczyn organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M. podnosząc, iż organ I instancji niepotrzebnie skupił się na kwestii braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, gdy tymczasem zgodnie z art. 37 ust.1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa, jeżeli zajdą okoliczności wskazane w tym przepisie. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dowody przedstawione przez wnioskodawcę potwierdziły fakt przerwy w budowie na czas dłuższy niż 3 lata. Organ I instancji ograniczył się do analizy zgromadzonego przez wnioskodawcę materiału dowodowego, a tym samym nie uczestniczył czynnie w jego gromadzeniu, czym naruszył art. 7 w zw. z 77 K.p.a. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wygaśnięcie pozwolenia na budowę stwierdza w drodze decyzji organ, który to pozwolenie wydał (art. 162 § 3 K.p.a.). Dalej Wojewoda zaznaczył, iż na każdym etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a. - co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61 a k.p.a. - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzja o umorzeniu postępowania. Następnie wyjaśniono, iż w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony postępowania nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis dotyczy wyłącznie sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Wojewoda zaznaczył nadto, że brak jest definicji legalnej określenia "interes prawny". Definicja taka wytworzona została natomiast w drodze stosowania prawa, zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo. Treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy zauważył, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż nastąpiło naruszenie jego interesów prawnych. Skarżący na wezwanie organu I instancji nie wskazał żadnego konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego, a zatem nie wykazał interesu prawnego do bycia stroną ww. postępowania. W związku z powyższym postępowanie prowadzone przez organ I instancji stało się bezprzedmiotowe, toteż zadaniem Wojewody Prezydent Miasta P. prawidłowo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. M., zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 w zw. z 162 § 1 K.p.a. zajęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (usunięcie niepewności prawnej co do dalszej przyszłości inwestycji Nowe Piątkowo leży przecież w interesie społecznym), - art. 77 K.p.a przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego; 2. przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 1 Prawa Budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...] 2016r., a przez to nierozpoznanie sprawy co do istoty. W uzasadnieniu skargi M. M. podtrzymał zarzuty i argumentacje podniesioną w odwołaniu wskazując, iż przedłożone przez niego dowody potwierdziły fakt przerwy w budowie na czas dłuższy niż 3 lata. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalanie, powtarzając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody z dnia [...] 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...] 2008r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze przy [...] w P.. Umorzone postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem M. M., domagającego się stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji z 14 sierpnia 2008 r. z uwagi na przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. , poz. 290 ze zm.). W ocenie organów strona skarżąca nie posiada przymiotu strony w wszczętym na jej żądnie postępowaniu. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż sprawa w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w tym przepisie art. 37 ust. 1, załatwiana jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a więc ten organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego). Przemawia za tym okoliczność, iż niezbędne jest dokonanie w postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym) koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. Bez tego postępowania nie jest możliwe ustalenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie postępowanie wyjaśniające musi zakończyć się władczym rozstrzygnięciem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten będzie również właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w ust. 2 tego przepisu. Natomiast decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Zaznaczyć także należy, iż przepis art. 37 ust. 1 stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Nie można bowiem przedmiotowej regulacji rozumieć jako odpowiadającej pojęciu bezprzedmiotowości decyzji, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w żadnym razie nie dotyczy ona uznania bezprzedmiotowości decyzji skutkującej jej wygaśnięciem (zob. A. Plucińska-Filipowicz, J. Filipowicz, Wygaśnięcie pozwolenia na budowę, publ. System Informacji Prawnej LEX, nr 140759). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego może być wszczęte na wniosek lub z urzędu. Brak jest podstaw do uznania, iż w tym wypadu ogólna regulacja z art. 61 § 1 K.p.a. podlega wyłączeniu lub modyfikacji. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie podkreśla się jednak, iż odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można wyłącznie w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Natomiast jeżeli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie i w przypadku ustalenia, iż żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu nieuprawnionego – umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2015 r. o sygn. akt I OSK 1471/13 – opublikowany na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie bowiem, w związku z wnioskiem M. M., Prezydent Miasta P. wszczął postępowanie m.in. w celu ustalenia, czy wnioskodawca posiada przymiot strony, a tym samym negatywne ustalenia w tym zakresie musiały skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie posiadanie przymiotu strony winno być ustalone w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. bowiem przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i nie znajduje odpowiedniego zastosowanie w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2011 r. o sygn. akt II OSK 1479/10 (publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) "wykazanie interesu prawnego jako legitymacji materialnoprawnej obciąża podmiot, który w postępowaniu chce uczestniczyć (lub też zainicjować takie postępowanie), co podlega analizie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy, ocena w tym zakresie należy następnie do Sądu administracyjnego". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył także, iż instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków (w postępowaniu nieważnościowym, wznowieniowym, czy też poprzez postępowanie naprawcze, kiedy to inwestor nieprawidłowo realizuje budowę, w razie odstępstwa od pozwolenia na budowę lub w sytuacji gdy zaistniała przerwa dająca podstawę do wygaszenia pozwolenia na budowę - art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego), przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 nie może być nadużywana. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym. Stąd też żądanie podmiotu (który nie jest inwestorem) o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, winno być uzasadnione ochronie jego interesu prawnego, a nie osiągnięciu innego celu związanego z interesem faktycznym, nieobjętym ochroną prawną. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zgodzić się należy z organami obu instancji, iż skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w sprawie. Analiza nadesłanych przez niego dokumentów prowadzi do wniosku, iż skarżący, jako były podwykonawca w realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 2008r. nr [...] inwestycji, może mieć co najwyżej interes faktyczny w stwierdzeniu wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie dopatrzył się jednak, podobnie jak organy, jego interesu prawnego, co wyklucza przyznanie mu statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Poza oceną Sądu pozostała natomiast kwestia, czy faktycznie istnieją przesłanki do wydania przez właściwy organ z urzędu decyzji o wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 14 sierpnia 2008r., nr [...] znak: [...] Ocena taka oznaczałaby wyjście poza granice sprawy, wyznaczone przedmiotem zaskarżenia, a po drugie, stanowiłaby wkroczenie w kompetencje organów administracji, bez żadnej podstawy prawnej. Podmiot nieposiadający przymiotu strony postępowania nie posiada bowiem narzędzi do skutecznego wymuszenie na organie wszczęcia postępowania z urzędu. Niemniej podmiot taki może skorzystać ze środków uregulowanych w Dziele VIII K.p.a. Zgodne z art. 221 § 3 K.p.a. skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą. Natomiast przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw – art. 227 K.p.a. Organem właściwym do rozpoznania takie skargi jest jeden z organów wymienionych w art. 229 K.p.a. Zaznaczyć jednak należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe do oceny prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów K.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 960/13 – publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto Sąd wskazuje na zasadę legalizmu wyrażoną w art. 182 K.p.a., zgodnie z którą prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu uniknięcia stanu niezgodnego z prawem. Dodatkowo, stosownie do art. 184 § 1 K.p.a., prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie luz zmianę. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.