II OSK 625/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. H., P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II SA/Po 614/16 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] stycznia 2014 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 614/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K.-D. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [.] stycznia 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [..] października 2013 r. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podaniem z dnia 24 kwietnia 2013 r. B. K.-D. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. . wP.. W trakcie kontroli w dniu 21 czerwca 2013 r. PINB porównał stan istniejący z zatwierdzoną dokumentacją projektową, decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [.] września 2012 r. i stwierdził różnicę polegającą na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na biurowe, przy czym ustalono, że w jednym z pomieszczeń w poziomie parteru składowany jest sprzęt filmowo-telewizyjny. Organ I instancji uznał, że sytuacja ta wyczerpała znamiona stanu określonego w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Pr. bud.) i dlatego postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. wstrzymał D.H. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..] września 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Postanowienie to utrzymał w mocy WWINB postanowieniem z dnia [..] października 2013 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1300/13 oddalił skargę B.K.-D.j na powyższe postanowienie WWINB. Ta wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W dniu [..] października 2013 r. PINB wydał decyzję nakładającą na inwestora D. H.r obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania B. K.-D. od tej decyzji, utrzymując zaskarżoną decyzją w mocy, [..]WINB stwierdził, że w sytuacji kiedy inwestycja polegająca na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jest aktualnie realizowana i nie została zakończona, to jakkolwiek w sensie faktycznym inwestorka dopuściła się samowolnej zmiany sposobu użytkowania, to jednak organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosować przepisy rozdziału 5 Pr. bud., nie zaś przepisy dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W rezultacie stwierdzono, że skoro przedmiotowy budynek nie jest użytkowany zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [..] września 2012r. to w toku realizacji inwestycji doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego tj. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. W tej sytuacji ziściła się więc hipoteza art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., co rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Rozpoznając skargę na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, poprzedza wydanie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, która to decyzja umożliwia - na ostatnim etapie procesu legalizacji wykonanych z naruszenie pozwolenia na budowę robót budowlanych – stosownie do przepisu art. 51 ust. 4 Pr. bud., zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2514/14 Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej B. K.-D., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1300/13 w sprawie ze skargi B. K.-D. na postanowienie [..]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] października 2013 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, a także uchylił zaskarżone postanowienie [..]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] października 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [.] sierpnia 2013 r. Z uwagi na określony w art. 170 p.p.s.a. stan związania sądu i organów prawomocnym orzeczeniem, kluczowe znaczenie miał fakt wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanego wyżej wyroku z dnia 17 czerwca 2016 r., którym dokonano oceny prawidłowości zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przepisów art. 50-51 Pr. bud. NSA stwierdził, że ustalenie przyjęte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, iż inwestor przed zakończeniem wszystkich prac przewidzianych w pozwoleniu na budowę z 18 października 2012 r. wykonał roboty, które doprowadziły do zmiany pierwotnie określonego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie, nie koresponduje z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej obu instancji. Jeśli się zważy, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [..] października 2013 r. organ odwoławczy wskazał, że "budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. Z. w P. nie jest użytkowany w sposób przewidziany decyzją Prezydenta Miasta P. nr [..] z dnia [..] września 2012 roku", jak również podał, że przeprowadzona przez organ I instancji w dniu 21 czerwca 2013 r. kontrola, sprowadzającą się do dokonania porównania stanu istniejącego z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz decyzją w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [..] września 2012 r. ujawniła stan prowadzenia robót budowlanych w obiekcie, zaś jedyna stwierdzona różnica pomiędzy stanem faktycznym a zatwierdzonym projektem budowlanym polegała na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na biurowe, to potwierdzenie znajduje stwierdzenie, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyła całości budynku, zaś zakres prac budowlanych pozostawał bez znaczenia dla funkcji budynku, którego zamierzonym sposobem użytkowania była funkcja mieszkalna. W konsekwencji powyższej oceny Sąd odwoławczy zważył, że doniosłość prawna stwierdzonej przez organy okoliczności prowadzenia robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym wynika z tego, że ustalony zakres naruszenia prawa (tj. zmiana sposobu użytkowania niepowiązana w żaden sposób z charakterem prowadzonych robót budowlanych) determinował zastosowanie właściwego trybu jego usunięcia – tj. art. 71a Pr. bud., jako stanowiącego właściwą podstawę normatywną wymuszenia zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części w sposób sprzeczny z zamierzonym, a nie jak przyjęto w sprawie - art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Pr. bud., znajdującego zastosowanie w innych okolicznościach faktycznych niż ustalonych przez organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie. Konieczność wstrzymania robót budowlanych art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. łączy z ich wykonywaniem w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, zaś w odniesieniu do sposobu użytkowania wykonywanie robót budowlanych warunek istotności – w świetle art. 36a ust. 5 pkt 6 Pr. bud. – wyczerpuje ustalenie, iż roboty budowlane zmierzają do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zauważenie powyższego sprawia, że nie sposób przyjąć, że dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 6 Pr. bud. objęta jest sytuacja polegająca na prowadzeniu robót budowlanych niezmierzających do zmiany owego zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie, w świetle warunków pozwolenia na budowę, zamierzonym sposobem użytkowania budynku przy ul. Z. jest wykorzystanie go jako budynku mieszkalnego. Organy nie stwierdziły, by charakter robót budowlanych wskazał na to, że mają one na celu zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. W ocenie Sądu II instancji okoliczność tę (prowadzenia robót budowlanych) należy zatem traktować rozłącznie z okolicznością faktycznej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Ustalenie w takich warunkach, iż pomieszczenia w budynku mieszkalnym, którego dotyczy postępowanie aktualnie użytkowane są w sposób inny niż zamierzony nie przesądza o tym, że w wyniku podjęcia stosunkowo prostych czynności faktycznych niemających charakteru robót budowlanych (przemeblowanie pomieszczeń polegające na usunięciu z nich sprzętów biurowych i zastąpieniu ich sprzętem gospodarstwa domowego) nie można przywrócić im owej zamierzonej, docelowej funkcji. Uznawszy moc wiążącą przedstawionego wyżej prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że [..]WINB wydając zaskarżoną decyzję z dnia [..] października 2014 r. i PINB - decyzję z dnia [..] czerwca 2014 r., którą nałożono na inwestora D. H.obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, dopuściły się naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. przez jego błędne zastosowania oraz art. 71a Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie. Skoro bowiem przeprowadzona przez PINB w dniu 21 czerwca 2013r. kontrola ujawniła stan prowadzenia robót budowlanych w obiekcie, zaś jedyna stwierdzona różnica pomiędzy stanem faktycznym a zatwierdzonym projektem budowlanym (decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [..].06.2012 r.) polegała na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na biurowe, to w rzeczywistości zmiana sposobu użytkowania dotyczyła całości budynku, a zakres prac budowlanych pozostawał bez znaczenia dla funkcji budynku, którego zamierzonym sposobem użytkowania była funkcja mieszkalna. Ustalony zakres naruszenia prawa (tj. zmiana sposobu użytkowania niepowiązana w żaden sposób z charakterem prowadzonych robót budowlanych) determinował zastosowanie właściwego trybu jego usunięcia – tj. art. 71a Pr. bud., jako stanowiącego właściwą podstawę normatywną wymuszenia zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części w sposób sprzeczny z zamierzonym, względnie legalizacji zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, a nie jak przyjęto w sprawie - art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., które znajdują zastosowanie w innych okolicznościach faktycznych niż ustalone przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli P. H. oraz D. H., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji [..]WINB z dnia [..] stycznia 2014 r. oraz decyzji PINB z dnia [..] października 2013 r. w wyniku błędnego założenia, że WSA jest w całości związany orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2514/14 co do ustaleń faktycznych i prawnych oraz w konsekwencji niepodjęcie żadnych własnych ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego, co skutkuje zastosowaniem błędnego przepisu prawa materialnego, tj.: a) art. 71a Pr. bud. zamiast b) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 6 Pr. bud. poprzez przyjęcie, że właściwą reakcją na stwierdzoną zmianę sposobu użytkowania budynku przez skarżących powinno być objęcie ich działań procedurą określoną w art. 71a Pr. bud. nie procedurą określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy (tj. przy zmianie sposobu użytkowania bez jednoczesnego prawnego zakończenia robót budowlanych) trybem właściwym jest tryb zastosowany przez [..]WINB oraz PINB opisany w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wydanie wyroku nie na podstawie całości akt sprawy (tj. z pominięciem pisma z dnia 17 czerwca 2014 r. - załącznika do protokołu rozprawy) i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na orzeczeniu NSA, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zastosowanie go wyłącznie w części i w konsekwencji sporządzenie wadliwego wyroku, a więc wyroku, którego uzasadnienie nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zwięzłego przedstawienia stanowiska pozostałych stron, które zawarte było w piśmie z dnia 17 czerwca 2014 r. - załącznik do protokołu rozprawy, co było konsekwencją fragmentarycznego i błędnego odtworzenia stanu faktycznego. W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła B. K.-D., domagając się jej oddalenia Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie okazał się zasadny. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. W ocenie skarżących kasacyjnie, art. 133 § 1 p.p.s.a. został naruszony przez Sąd I instancji, bowiem ten w sposób wybiórczy ustalił stan faktyczny sprawy. Należy wskazać, po pierwsze, że sąd administracyjny nie prowadzi samodzielnie ustaleń faktycznych sprawy (z wyjątkiem szczególnej sytuacji określonej art. 106 § 3 p.p.s.a.), a po drugie, zarzut nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy nie może zostać skutecznie podniesiony z wykorzystaniem art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie sposób również przyjąć, tak jak chcą tego skarżący kasacyjnie, aby przepis ten mógł stanowić podstawę kwestionowania zakresu związania Sądu I instancji oceną wyrażoną w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem przepisem, w ramach którego zarzut ten może zostać sformułowany, jest art. 170 p.p.s.a., nie zaś art. 133 § 1 p.p.s.a. Następnie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie okazał się skuteczny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Powinno ono uwzględniać relację z dotychczasowego przebiegu postępowania do rozprawy przed sądem administracyjnym. Ta część uzasadnienia wyroku powinna obejmować te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących kolejne elementy uzasadnienia wyroku. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, powyższy wymóg spełnił Sąd I instancji, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje się czytelny wywód obrazujący dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego aż do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., a następnie kontynuację postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [..] stycznia 2014 r. wraz z oceną ustaleń faktycznych pod kątem zgodności z prawem. Pismo skarżących z dnia 17 czerwca 2014 r. stanowiło materiał dowodowy zebrany w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., a zatem argumenty w nim podniesione nie mogą stanowić przedmiotu zarzutu na obecnym etapie postępowania. Zasadny nie okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 170 p.p.s.a. Przepis art. 170 p.p.s.a. wprost stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże m.in. inne sądy. Orzeczeniem prawomocnym, które w związku z tym przepisem zobowiązany był uwzględnić Sąd I instancji, jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło do błędnego zastosowania przepisu prawa przez organy orzekające w sprawie po tym wyroku (art. 71a Pr. bud. zamiast art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.). Skarżący kasacyjnie pomijają, że treść w/w wyroku jest czytelna - organy administracji publicznej poprzez wydanie postanowienia z dnia [..] sierpnia 2013 r. oraz z dnia [..] października 2013 r. naruszyły prawo, bowiem błędnie wszczęły postępowanie naprawcze zmierzające do wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organy nie stwierdziły bowiem, że charakter robót budowlanych miał na celu zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. Okoliczność prowadzenia robót budowlanych należało traktować rozłącznie z okolicznością faktycznej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Ustalenie w takich warunkach, że pomieszczenia w budynku mieszkalnym, którego dotyczy postępowanie, aktualnie używane są w sposób inny niż zamierzony nie przesądza o tym, że w wyniku podjęcia stosunkowo prostych czynności faktycznych niemających charakteru robót budowlanych (przemeblowanie pomieszczeń polegające na usunięciu z nich sprzętów biurowych i zastąpieniu ich sprzętem gospodarstwa domowego) nie można przywrócić im docelowej funkcji. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszło do błędnego zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. i błędnego niezastosowania art. 71a Pr. bud. Treść ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego ma istotne znaczenie w tej sprawie, bowiem przesądza, że wydanie na dalszym etapie postępowania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. odbyło się z naruszeniem prawa. Mimo, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy wprost postanowień w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych, nie zaś decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., to jednak nie ulega wątpliwości, że wydana ona została w toku postępowania naprawczego, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się uznając je za błędnie wszczęte. Ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego co do konieczności stosowania w sprawie art. 71a Pr. bud. rozciąga się zatem również na dalszy etap postępowania, w toku którego została wydana zaskarżona decyzja. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, postępowanie zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. nie jest postępowaniem odrębnym od tego, w którym wydano postanowienia wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych. Jest wręcz przeciwnie, postanowienie wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. stanowi fazę wstępną postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 ust. 1 Pr. bud. Wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 stanowi wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Lex.). Oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii wadliwości prowadzonego postępowania naprawczego Sąd I instancji był związany na mocy art. 170 p.p.s.a. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21.10.1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001/4, poz. 63). Sąd Wojewódzki nie mógł zatem przyjąć, bez naruszenia art. 170 p.p.s.a., że w sprawie organy słusznie zastosowały tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Co więcej, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd I instancji poczynił własne ustalenia w sprawie, rozstrzygał bowiem sprawę ze skargi w przedmiocie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zakresie wskazał na specyfikę decyzji wydawanej w oparciu o ten przepis, w szczególności zaś na to, że poprzedzają je ustalenia, iż roboty budowlane zmierzają do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dyspozycją art. 51 Pr. bud. nie jest objęta sytuacja polegająca na prowadzeniu robót budowlanych nie zmierzających do zmiany owego zamierzonego sposobu użytkowania, zaś okoliczność prowadzenia robót budowlanych należy traktować rozłącznie z okolicznością faktycznej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Fakt, że ustalenia te nawiązują do oceny prawnej wyrażonej w w/w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa. Wręcz odwrotnie, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., skoro w prawomocnym wyroku rozstrzygnięto kwestię stosowania w sprawie wszczętej na podstawie zawiadomienia o samowolnej zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku określonych przepisów prawa materialnego, Sąd I instancji nie mógł rozpoznać skargi na decyzję z dnia 15 stycznia 2014 r. z pominięciem tych przepisów. W konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył prawa przyjmując, że organy błędnie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., zaś wadliwie nie zastosowały art.71a Pr. bud. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.