II SAB/Po 75/16

Dnia 03 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 listopada 2016 roku sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 16 sierpnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO w P. lub Kolegium) wpłynęło odwołanie M. G. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2013 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. , ul. [...], działka nr [...] ark. mapy 3 obr. G. , spowodowanego wybudowaniem drogi. Pismem z dnia 29 lipca 2016 r. (data wpływu pisma do Kolegium) M. G., na podstawie art. 37 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wezwała SKO w P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne rozpoznanie wniesionego odwołania. Pismem, które do siedziby Kolegium wpłynęło w dniu 11 sierpnia 2016 r., M. G. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność SKO w P. w rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] 2013 r., Nr [...] Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 35 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o zobowiązanie SKO w P. do rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S., znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie zakreślonym przez Sąd, o stwierdzenie, że bezczynność SKO w P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art.149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o przyznanie od SKO w P. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, zasądzenie od SKO w P. na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że sprawa do dnia wniesienia skargi nie została rozpatrzona, pomimo upływu terminu do rozpoznania odwołania oraz terminu wyznaczonego przez organ. Podniósł, iż przedmiotowa sprawa nie została rozstrzygnięta przez SKO w P. od ponad 3 lat. Skarżąca wskazała, iż sprawa dotyczy należności w wysokości 6.861 zł tytułem opłaty adiacenckiej, którą skarżąca musiałaby zapłacić, w razie niekorzystnego dla siebie rozpatrzenia odwołania. Nieświadomość skarżącej co do ewentualnego obowiązku zapłaty znaczącej dla niej kwoty, a także w ogóle brak wiedzy o stanie sprawy i podjętych czynnościach, prowadzi do jej stresu i frustracji, bowiem od ponad 3 lat skarżąca nie wie, czy i ewentualnie kiedy będzie zobowiązana do zapłaty, przez co ma w tym zakresie niepewną sytuację finansową. Wskazano, iż duże znaczenie ma czynnik emocjonalny związany z tak dużą przewlekłością postępowania - skarżąca ponosi dużą krzywdę moralną, przejawiającą się poczuciem niesprawiedliwości i niepewności i to z powodu wadliwego działania SKO, który od 3 lat nie rozpatrzyło odwołania wniesionego przez skarżącą. Krzywdę pogłębia także okoliczność, iż skarżąca ma analogiczną sprawę o kwotę 3.969 zł (znak sprawy [...]), w której także SKO nie rozpatrzyło odwołania od ponad 3 lat. Skarżąca dodatkowo podniosła, że sprawa ma nieskomplikowany stan faktyczny, a posiada informację od osób mieszkających przy ul. [...] w G. , którzy także składali odwołania w tym samym czasie co skarżąca, że ich sprawy zostały już dawno rozpatrzone. Obecne postępowanie jest zatem dla SKO już kolejną sprawą o tym samym stanie faktycznym i choćby z tej przyczyny mogła już dawno być rozstrzygnięta podobnie jak inne odwołania osób z ul. [...], a zatem zaistniały stan wynika tu tylko i wyłącznie z zaniedbania organu. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o oddalenie skargi wskazując, że decyzją z dnia 24 sierpnia 2016 r. sprawa została rozpoznana. Kolegium wyjaśniło, iż ilość spraw wpływających do Kolegium całkowicie przewyższa możliwości orzecznicze organu. Do tego na terminy załatwienia spraw wpływają ciężar i stopień skomplikowania poszczególnych spraw, co w szczególności ma miejsce w przypadku decyzji dot. gospodarki gruntami, wymagających weryfikacji operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowania przez rzeczoznawców majątkowych. Kolegium podkreśliło, że szybkość postępowania nie może szkodzić zasadzie prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, która powinna mieć tu większe i priorytetowe znaczenie. Załatwianie po kilka spraw dziennie, zgodnie z wpływami i w terminach ustawowych bezpiecznie miałoby negatywny wpływ na jakość orzekania. Skład orzekający, a w szczególności członek sprawozdawca, nie miałby realnej możliwości zapoznania się w tak krótkim czasie ze sprawą, przedstawienia propozycji w celu podjęcia rozstrzygnięcia przez cały skład i sporządzenia jego uzasadnienia na piśmie. Ponadto, zdaniem Kolegium, w niniejszym przypadku nie może być mowy o bezczynności organu i zobowiązaniu organu do wydania decyzji, bowiem wydano w sprawie decyzję. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu. Skarga na bezczynność po wydaniu przez organ orzeczenia podlegać powinna zatem oddaleniu jako nieuzasadniona Brak jest bowiem możliwości uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez jednoczesnego zobowiązania organu do stosownego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty i żądania Sąd uwzględnił. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczyła braku rozpoznania przez SKO w P. odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 5 lipca 2013 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi. Odwołanie to wpłynęło do siedziby Kolegium 16 sierpnia 2013 r., przekazane przez organ I instancji. Skarżąca pismem z dnia 29 lipca 2016 r. (data wpływu pisma do organu) wezwała Kolegium na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym uznać należało, że skarga była dopuszczalna, albowiem przed jej wniesieniem skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanej bezczynności SKO w P. należy przytoczyć treść przepisu art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do przepisu art. 149 § 1a tej ustawy jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów i stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że na dzień wniesienia przez skarżącą przedmiotowej skargi na bezczynność, co miało miejsce w dniu 11 sierpnia 2016 r., SKO w P. nie rozpoznało odwołania. Decyzję, po rozpoznaniu sprawy z odwołania skarżącej, SKO w P. wydało dopiero w dniu [...] 2016 r. (decyzja SKO w P. Nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2013 r., Nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji). Należy w tym miejscu stwierdzić, że wydanie przez organ decyzji nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., sygn. I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a., zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został już wydany. W judykaturze przyjmuje się, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 11 lipca 2014 r., II FSK 1779/14, Lex nr 1492884). W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy rozpatrzył sprawę już po wniesieniu skargi, a przed rozpatrzeniem sprawy przez Sąd, co zobowiązuje do umorzenia niniejszego postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącej, na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czemu Sąd dał wyraz w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie należało stwierdzić, że z analizy akt sprawy wynika, iż w prowadzonym postępowaniu Kolegium nie wywiązało się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie, od dnia wpływu odwołania do Kolegium, tj. od dnia 16 sierpnia 2013 r., do dnia wydania decyzji w dniu 24 sierpnia 2016 r., upłynęły trzy lata. W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikła z nadmiernej ilości spraw złożonych do Kolegium w stosunku do możliwości orzeczniczych. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko ugruntowane w tym względzie w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, że nie można zasadniczo uznać, aby przyczyny dotyczące niewystarczającej, w ocenie organu, jego obsady personalnej w stosunku do liczby prowadzonych spraw, mogły zostać zakwalifikowane jako "przyczyny niezależne od organu", w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Przesłanka ta dotyczy bowiem tylko obiektywnych zdarzeń, "zewnętrznych" względem organu i niezależnych od niego. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne, jak duża liczba wpływających spraw, brak etatów, czy środków finansowych. Problemy związane z ewentualnymi brakami kadrowymi organu rozpatrującego daną sprawę tudzież urzędu stanowiącego jego aparat pomocniczy, nie stanowią, co do zasady, "przyczyn niezależnych od organu", gdyż są to przyczyny pozostające "wewnątrz" – jeśli nie struktury samego organu, to aparatu administracyjnego jako całości – związane przede z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyrok NSA z 16.01.2014 r., II OSK 2338/13, CBOSA). Skutki jakichkolwiek niedomagań w tym obszarze nie mogą być przerzucane na obywatela, ani inne podmioty spoza struktury administracji – a do tego prowadziłoby w istocie usprawiedliwianie nie dość sprawnego prowadzenia postępowania przyczynami takimi, jak właśnie niedostateczna obsada personalna, czy szerzej: niewydolność organizacyjna organu (por. też wyroki WSA: z 26.04.2013 r., II SAB/Gl 10/13; z 24.10.2013 r., II SAB/Op 57/13 – CBOSA). W opinii Sądu tak długiej zwłoki w rozpatrzeniu sprawy nie można również tłumaczyć skomplikowaniem materii objętej decyzją organu I instancji i koniecznością oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. W tym zakresie należy zatem przyznać rację skarżącej, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., albowiem nieuzasadnione były przyczyny tak długiej zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, skarżona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, iż okresie od dnia upływu ustawowych terminów do rozpoznania odwołania do dnia wydania decyzji w dniu [...] 2016 r. Kolegium nie informowało strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Nie wynika równeiż, iżby w okresie od marca 2014 r., kiedy zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego, organ przejawiał jakąkolwiek aktywność. Dlatego Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zasądzenie od Kolegium na jej rzecz, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a., sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a niewątpliwie wynika, iż w konsekwencji stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, sąd administracyjny może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Kompetencja do wymierzenia organowi grzywny lub zasadzenia na rzecz strony skarżącej określonej tym przepisem kwoty pieniężnej mieści się w granicach uprawnień sądu, co oznacza, że kwestia ta jest poddana ocenie sądu i jego uznaniu. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę miał na uwadze charakter i przedmiot sprawy administracyjnej. Decyzją organu I instancji ustalona została opłata adiacencka w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi. W świetle argumentacji przytoczonej w skardze w związku z przedmiotowym wnioskiem, orzeczona przez Sąd kwota niewątpliwie miałaby dla skarżącej charakter rekompensacyjny, czego nie sposób zaakceptować, bowiem decyzja dotyczyła obowiązku o charakterze publicznoprawnym, a nie uprawnienia strony. Wymierna korzyścią dla strony jest możliwość korzystania z wybudowanej drogi, bez konieczności, jak dotąd, partycypowania w kosztach powstania tej infrastruktury. Stan zawieszenia wynikający z bezczynności organu spowodował, że skarżąca nadal dysponuje kwotą, którą decyzja organu I instancji określiła. Jak wyżej wskazano, Kolegium w dniu 24 sierpnia 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji, zatem stan ten trwa nadal. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, iżby skarżąca przed lipcem 2016 roku podejmowała próby przyspieszenia zakończenia postępowania, zatem argumenty o frustracji i stresie nie są przekonywujące. Sąd miał również na uwadze, że stan bezczynności ustał przed rozpoznaniem skargi. Zatem w tym zakresie skarga została oddalona, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt V wyroku). Wyjaśnić należy, iż na koszty te składają się opłata skarbowa za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł, wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej – 480 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. E. Podrazik I. Paluszyńska D. Rzyminiak-Owczarczak