VIII SA/Wa 262/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] Okręg [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekazania gruntu zastępczego za zajętą nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] Okręg [...] w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców, Okręg [...] (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] października 2015 r., znak [...], ustalającą w punkcie 1 odszkodowanie za urządzenia i obiekty przeznaczone do wspólnego korzystania przez wszystkich użytkowników działek i służących do zapewnienia funkcjonowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] przy ulicy A. K.N. w R., usytuowanego na nieruchomościach, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach: numer [...] o powierzchni [...] ha i numer [...] o powierzchni [...] ha, stanowiących własność Gminy Miasta R., objętych decyzją Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody M. Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla dróg gminnych - "Budowa dróg publicznych gminnych: przedłużenie ulicy O. (bulwar północno-zachodni) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J. (bulwar południowo-wschodni)", w-g kat. IV, XXV i XXVI, jednocześnie w punkcie 2 odmawiającą przekazania gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego zlokalizowanego na powyżej opisanych nieruchomościach – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 2 decyzji o odmowie przekazania gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego i umorzył w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji W uzasadnieniu przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta R. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla dróg gminnych - "Budowa dróg publicznych gminnych: przedłużenie ulicy O. (bulwar północno-zachodni) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J. (bulwar południowo-wschodni)", w-g kat. IV, XXV i XXVI. Wyżej wymienioną decyzją zostały objęte, między innymi, działka numer [...] o powierzchni [...] ha, która powstała z podziału działki numer [...] i działka numer [...] powierzchni [...] ha, powstała z podziału działki numer [...], położne w gminie Miasto R., obręb [...][...], arkusz mapy 65. Przedmiotowe nieruchomości zgodnie z księgami wieczystymi [...] Nr [...] oraz [...] Nr [...][...] prowadzonymi przez Sąd Rejonowy w R., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych stanowiły własność Gminy Miasta R.. Na nieruchomościach objętych przedmiotowym postępowaniem odszkodowawczym usytuowana była część Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] (całkowita powierzchnia ogrodu [...] ha). Na rozprawie administracyjnej, przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r., w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za urządzenia i obiekty przeznaczone do wspólnego korzystania przez wszystkich użytkowników działek służących do zapewnienia funkcjonowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] przy ulicy A. K.N. w R., pełnomocnik skarżącego wystąpił o zapewnienie gruntu zastępczego na odtworzenie przedmiotowego rodzinnego ogrodu działkowego, po uprzednim dostarczeniu przez Polski Związek Działkowców decyzji nabywającej prawo użytkowania nieruchomości objętych mniejszym postępowaniem odszkodowawczym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta R. odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: numer [...] o powierzchni [...] ha oraz numer [...] o powierzchni [...] ha, położnej przy ulicy A. K. N. w R.u na rzecz Stowarzyszenia Polski Związek Działkowców. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Prezydent Miasta R. ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie: [...] zł za urządzenia i obiekty przeznaczone do wspólnego korzystania przez wszystkich użytkowników działek i służących do zapewnienia funkcjonowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] przy ulicy A K. N. w R., usytuowanego na nieruchomościach, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach: numer [...] o powierzchni [...] ha i numer [...]o powierzchni [...] ha, stanowiących własność Gminy Miasta R.. Jednocześnie w punkcie 2 przedmiotowej decyzji, Prezydent Miasta R. odmówił przekazania gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego zlokalizowanego na powyżej opisanych nieruchomościach, z uwagi na fakt odmowy decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdzenia nabycia przez Stowarzyszenie Polskiego Związku Działkowców prawa użytkowania przedmiotowych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta R.. Od decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w części dotyczącej punktu 2 decyzji, odwołanie wniósł Polski Związek Działkowców, Okręg [...]. W odwołaniu strona skarżąca wniosła o przyznanie gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego, ewentualnie przyznanie dodatkowego odszkodowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców jako ekwiwalent w zamian za grunty zastępcze. Decyzją z [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2015 r. w części dotyczącej punktu 2 decyzji o odmowie przekazania gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego i umorzył w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, iż zakres obowiązku określonego w art. 18 ust. 1 g pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest jednak węższy, niż w art. 18 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Istotne jest jednak to, że pierwotnie organy publiczne (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) miały obowiązek zapewnić ("przekazać") nieodpłatnie grunty zastępcze na odtworzenie ogrodu, co wynikało z art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepis ten utracił jednak moc prawną w odniesieniu do Skarbu Państwa z dniem 20 lipca 2012 r., tj. w dniu opublikowania w Dzienniku Ustaw z 2012 r., poz. 837, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., K 8/10, natomiast w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego tę moc utracił już na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., K 61/07. Okoliczność ta może więc mieć wpływ na treść obowiązku zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Jeśli nie ma obecnie obowiązku nieodpłatnego przekazania gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu, to sam obowiązek zapewnienia takich gruntów nie jest już substytutem odszkodowania za prawo majątkowe przysługujące dotychczas Polskiemu Związkowi Działkowców. Samo zapewnienie gruntów zastępczych, na których miałby ewentualnie zostać odtworzony rodzinny ogród działkowy, nie odbywa się w drodze aktu administracyjnego i obowiązek ten może być zrealizowany tylko poprzez zawarcie odpowiedniej umowy, na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Pismem z 17 marca 2016 r. strona skarżąca wniosła skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 18 ust. Ig pkt 3 w zw. z art. 18 ust. lh ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że - "samo zapewnienie gruntów zastępczych, na których miałby ewentualnie zostać odtworzony rodzinny ogród działkowy, nie odbywa się w drodze aktu administracyjnego (...) są to roszczenia cywilne, których dochodzenie na drodze postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne'' w sytuacji kiedy z art. 18 ust. 1 h ww. ustawy wprost wynika, że obowiązki wynikające z art. 18 ust. Ig ustawy (a więc i obowiązek zapewnienia gruntów zastępczych) ustalane są w decyzji wydanej przez organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a powoływanej ustawy) -jak też polegające na uznaniu, że dla ustalenia czy występują przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1g pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają znaczenie okoliczności, że obowiązek wynikający z ww. przepisu nie ma charakteru świadczenia pieniężnego, że zakres obowiązku wyrażonego w ww. przepisie jest węższy niż zakres obowiązku wynikający z art. 18 ustawy o r.o.d. z dnia 13 grudnia 2013 r., że przepis art. 10 ustawy o rod z 2005 r. utracił moc prawną, że jeśli nie ma obecnie obowiązku nieodpłatnego przekazania gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu, to sam obowiązek zapewnienia takich gruntów nie jest już substytutem odszkodowania za prawo majątkowe przysługujące dotychczas Polskiemu Związkowi Działkowców - w sytuacji kiedy ww. okoliczności pozostają bez znaczenia dla ustalenia zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 18 ust. Ig pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku; 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu w sytuacji kiedy decyzja organu I instancji w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem przepisów prawa (m.in. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 76 ustawy o rod, art. 18 ust. 1 g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ), gdyż organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w zaskarżonej części o przesłanki pozaustawowe (skarżący odniósł się do nich w odwołaniu od decyzji organu I instancji); 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji kiedy postępowanie w zakresie, w którym organ odwoławczy je umorzył nie stało się bezprzedmiotowe; 4. art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius, w konsekwencji -wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w przypadku kiedy nie zaistniały przesłanki dla ewentualnego wydania takiego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 139 k.p.a.; 5. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia jakie przesłanki są niezbędne do wydania decyzji orzekającej o obowiązku zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego przez podmiotu, w interesie którego nastąpiła likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części i czy przesłanki te w przedmiotowej sprawie zaistniały (zarówno organ I, jak i II instancji prowadząc postępowanie w powyższym zakresie odwoływał się do przesłanek pozaustawowych, co wynika wprost z uzasadnień decyzji organów obu instancji). Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji Prezydenta Miasta R. w części dotyczącej pkt. 2 oraz o zobowiązanie Prezydenta Miasta R. do wydania w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy decyzji ustalającej obowiązek Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. (działającego w imieniu Prezydenta Miasta R.) zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego w zakresie i w części w jakiej uległ likwidacji ROD [...] w R. na skutek realizacji w/w inwestycji drogowej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W sprawie jest bezsporne, iż Prezydent Miasta R. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla dróg gminnych - "Budowa dróg publicznych gminnych: przedłużenie ulicy O.(bulwar północno-zachodni) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J.(bulwar południowo-wschodni)". Wyżej wymienioną decyzją Prezydenta została objęta nieruchomość stanowiąca własność Gminy Miasta R.. Na nieruchomościach objętych przedmiotowym postępowaniem odszkodowawczym usytuowana była część Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] Art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1211 ze zm.; dalej: "specustawa") stanowi, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) stała się ostateczna. Z tym też dniem ustanowione na nieruchomościach wchodzących w skład pasa drogowego użytkowanie wieczyste wygasa (art. 12 ust. 4d) oraz wygasają ustanowione na nieruchomościach (lub prawie użytkowania wieczystego) ograniczone prawa rzeczowe (art. 12 ust. 4c). Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości albo wygasło im użytkowanie wieczyste lub ograniczone prawo rzeczowe, przysługuje odszkodowanie, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że treść ust. 4f art. 12 specustawy drogowej jest dość nieprecyzyjna, gdyż wspomina jedynie o odszkodowaniu za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 tego artykułu, nie mówiąc nic o odszkodowaniu za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i ograniczone prawa rzeczowe, o których mowa w ust. 4d i 4c, notabene mogące istnieć także na nieruchomościach będących już własnością podmiotu publicznego (ust. 4d) realizującego inwestycję, a nie tylko na nieruchomościach, o jakich mowa w ust. 4 art. 12, przejmowanych na własność podmiotu realizującego inwestycję drogową. Określenie natomiast podmiotowego zakresu uprawnionych do odszkodowania w postaci dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a przede wszystkim konstytucyjna zasada wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji) nakazują przyjąć, że odszkodowanie, o jakim mowa w przepisie art. 12 ust. 4f specustawy, przysługuje za wszystkie prawa majątkowe utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zrid. Ogólna zasada wypłaty odszkodowania za utracone prawa majątkowe, określona w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, ulega modyfikacji w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych, ustanowionych zgodnie z powoływaną już przez organ ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (u.r.o.d.). Modyfikacja ta – w odniesieniu do rodzaju utraconego prawa, za które przysługuje odszkodowanie – ma związek z odstępstwem od zasady superficies solo cedit, wynikającym z art. 15 u.r.o.d. Ten ostatni przepis stanowi, że urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność Polskiego Związku Działkowców (a nie właściciela gruntu), a nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Wobec tego, zgodnie z art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany był: 1) wypłacić członkom Polskiego Związku Działkowców – odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach; 2) wypłacić Polskiemu Związkowi Działkowców – odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu; 3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Prezydent Miasta R. decyzja z dnia [...] października 2015 r. ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie: [...] zł za urządzenia i obiekty przeznaczone do wspólnego korzystania przez wszystkich użytkowników działek i służących do zapewnienia funkcjonowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] przy ulicy A. K. – N. w R.. Jednocześnie w punkcie 2 przedmiotowej decyzji odmówił przekazania gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego zlokalizowanego na powyżej opisanych nieruchomościach, z uwagi na fakt odmowy stwierdzenia nabycia przez Stowarzyszenie Polskiego Związku Działkowców prawa użytkowania przedmiotowych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta R.. Decyzja ta została przez organ odwoławczy uchylona w punkcie 2 i w tym zakresie postępowanie zostało umorzone. Organ ten zakwestionował pogląd organu I instancji co do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Zdaniem tego organu zapewnienie gruntów zastępczych, na których miałby ewentualnie zostać odtworzony rodzinny ogród działkowy, nie odbywa się w drodze aktu administracyjnego i obowiązek ten może być zrealizowany tylko poprzez zawarcie odpowiedniej umowy, na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Skład orzekający nie podziela argumentów zaskarżonej decyzji, co stało się podstawą jej uchylenia. Mianowicie skład orzekający stoi na stanowisku, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na fakt, że o wszystkich roszczeniach objętych art. 18 ust. 1g orzeka się w drodze decyzji administracyjnej co wykluczało możliwość umorzenia postępowania. Istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w przypadku gdy decyzja o realizacji inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych zapewnienie gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego odbywa się w trybie cywilnoprawnym czy też administracyjnoprawnym. Organ odwoławczy zdaje się nie dostrzegać, iż obowiązująca od 19 stycznia 2014 r. ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40), a ściślej jej art. 61 pkt 2 lit. b, dodała art. 18 ust. 1h do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Obecnie ustawa reguluje wprost, że obowiązki (wszystkie – dopisek Sądu) wynikające z art. 18 ust. 1g ustalane są w decyzji wydanej przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W uprzednio obowiązującym brzmieniu art. 18 zapisu regulującego powyższą materię wprost nie było, co skutkowało stwierdzeniem organu odwoławczego, że zapewnienie gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego, określonego w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej ma charakter cywilnoprawny. Brzmienie powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że trybem właściwym do zapewnienia gruntu zastępczego za odtworzony ogród działkowy jest procedura administracyjna, w szczególności przesądza o tym wyżej powołany art. art. 18 ust. 1 h specustawy drogowej. Nadto należy podkreślić, że roszczenia o których mowa w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej stanowią następstwo decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc także względy ekonomiki procesowej oraz względy celowościowe przemawiają za przyjęciem drogi administracyjnej do dochodzenia tych roszczeń i w tym zakresie Sąd nie podziela poglądów zawartych w powołanych przez organ odwoławczy wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt I OSK 443/13, z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt I OSK 792/13, z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1710/11, które zapadły o odmiennym stanie prawnym. Skoro zatem w niniejszej sprawie organy były zobowiązane orzec o zapewnieniu gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego to nie można przyjąć, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, a w związku z tym umorzyć postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 105 § 1 kpa może nastąpić wówczas, gdy z jakichkolwiek przyczyn stanie się ono bezprzedmiotowe. Umorzenie ma związek z okolicznościami, które stanowią trwałe, nieusuwalne przeszkody w kontynuacji postępowania administracyjnego. W niniejszym postępowaniu nie zaistniała powyższa sytuacja, bowiem istnieje zarówno podmiot jak i przedmiot postępowania administracyjnego i co należy podkreślić organ administracyjny jest kompetentny do orzekania w sprawie na podstawie art. 18 ust. 1g specustawy. Jednocześnie zauważyć należy, że nie stanowi to domniemania stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja umarzająca postępowanie, bowiem istnieje podstawa do wydania decyzji merytorycznej wynikająca z powszechnie obowiązujących przepisów prawa – ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Reasumując, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę nowe brzmienie art. 18 (z uwzględnieniem dodanego ust. 1h) specustawy drogowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius Sąd nie podziela poglądu skarżącego. Zdaniem Sądu decyzja kasacyjna, a taką jest decyzja podejmowana w trybie art. 138 § 2 Kpa, nie narusza zakazu reformationis in peius. Organ odwoławczy łamie zakaz reformationis in peius, kiedy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, orzeka co do istoty sprawy odmiennie, czyniąc to w sposób niekorzystny dla odwołującego, nie mając ku temu podstaw. Przez wydanie decyzji na "niekorzyść" należy rozumieć takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które pogarsza materialnoprawną sytuację odwołującego się, np. poprzez odebranie lub ograniczenie uprawnienia przyznanego decyzją organu pierwszej instancji albo też poprzez nałożenie obowiązku o ciężarze dotkliwszym od tego, jaki wynikał z decyzji pierwszej instancji. Uszczerbek ("niekorzyść") w sytuacji prawnej strony postępowania musi mieć: a) charakter obiektywny, co oznacza, że musi być niekorzyścią obiektywnie wynikającą z porównania materialnoprawnej sytuacji strony, będącej wynikiem decyzji organu pierwszej instancji oraz sytuacji wynikającej z ewentualnej decyzji instancji odwoławczej; b) charakter rzeczywisty, co oznacza, że niekorzyść musi być wiązana tylko z zakładaną decyzją organu drugiej instancji, a nie z dalszymi, ewentualnie przewidywanymi skutkami tej decyzji (zob. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym, Toruń 1999, s. 359). Jednocześnie w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zaistniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a., a to z tego powodu, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy merytorycznie wydając rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania w zaskarżonym zakresie przed organem I instancji. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.