I OSK 1310/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K., P. K., S. W., M. G., M. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 882/16 w sprawie ze skargi G. K., P. K., S. W., M. G., M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2016r. sygn. akt I SA/Wa 882/16 oddalił skargę G. K., P. K., S. W., M. G., M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że współużytkownicy wieczyści nieruchomości: działka nr ew. [...] w obrębie [...], o pow. 4348,00 m2, położonej w P. przy ul. E., w dniu [...] maja 2015 r. wystąpili o przekształcenie przysługujących im udziałów w prawie użytkowania wieczystego, w prawo własności. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Burmistrz Miasta P. odmówił przekształcenia na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych udziałów w prawie użytkowania wieczystego w udziały w prawie własności nieruchomości położonej w P. przy ul. E. (działka nr ew. [...]). W uzasadnieniu organ podał, że na skutek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13) o niezgodności art. 1 ust 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, brak jest podstawy prawnej do przekształcenia w trybie administracyjnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Na dzień 13 października 2005 r. w nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, nie był wyodrębniony i zbyty wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego żaden lokal, bowiem na ten dzień, prawo użytkowania wieczystego przysługiwało [...] w P. z przeznaczeniem na prowadzenie działalności handlowej. Nie zgadzając się z powyższą decyzją wnioskodawcy wnieśli od niej odwołanie, wywodząc swoje uprawnienie z art. 1 ust. 2 i 4 ustawy przekształceniowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania współużytkowników wieczystych nieruchomości, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy: "Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 i 1a (...)". W dniu 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem, sygn. akt K 29/13, zmienionym postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. orzekł niezgodność z Konstytucją RP przytoczonych powyżej przepisów, tj. art. 1 ust. 1 i 3 u.p.u.w., w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110). Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji RP oraz w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP – jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten został ograniczony tylko do tych sytuacji, w których – do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. użytkownikowi wieczystemu przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garażowych położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym, jak właścicielom lokali, służy związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). W niniejszej sprawie użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej na prowadzenie działalności handlowej na dzień wejścia w życie ustawy, tj. na dzień [...] października 2005 r., była osoba prawna "[...]" [...] z siedzibą w P. Spółdzielnia zbyła prawa użytkowania wieczystego osobom fizycznym K. i M. K. aktem notarialnym z dnia [...] maja 2006 r., a nabywcy oświadczyli, że nieruchomość stanowić będzie składnik majątku firmy "Zarządzanie" K. K. z siedzibą w G.. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2006 r., Państwo K. sprzedali firmie "[...]" Spółce Akcyjnej prawo użytkowania działki nr ew. [...] o obszarze 4348,00 m2. Na ww. nieruchomości firma [...] Spółka Akcyjna wybudowała budynki wielorodzinne, a wyodrębnienie nieruchomości lokalowych i ich zbycie nastąpiło w 2008 – 2009 roku. Zatem wnioskodawcy są następcami prawnymi osoby prawnej (nie będącej spółdzielnią mieszkaniową lub osobą prawną, której służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu), która na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. utraciła uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ II instancji wskazał, że możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości we własność dotyczy wyłącznie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu 13 października 2005 r. Jedyny wyjątek zawiera art. 1 ust. 4 ustawy, który stanowi, że przepisy ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Jednak samo prawo użytkowania wieczystego musiało istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, czyli co najmniej jeden lokal musiał zostać wyodrębniony i zbyty wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego przed tą datą. Zdaniem organu, przepis ust. 4 art. 1 ustawy nie tworzy samodzielnej podstawy do żądania przekształcenia i musi być odczytywany w powiązaniu z treścią ust. 1 ustawy. Powyższą decyzję Kolegium, współużytkownicy wieczyści nieruchomości przy ul. [...] w P., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] zaskarżyli do Sądu wskazując, że wyrok TK z dnia 10 marca 2015 r. nie miał żadnego wpływu na ich uprawnienie, które wynika z art. 1 ust. 4 w związku z ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy z 2005 r. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 882/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W rozważaniach, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, wskazując, że wprawdzie art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej stanowi, że przepis art. 2 pkt 1 tej ustawy stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dacie 13 października 2005 r., jednak samo prawo użytkowania wieczystego musiało istnieć w dniu wejścia w życie ustawy. Odnosząc to do rozpatrywanej sprawy, to co najmniej jeden lokal musiał być wyodrębniony i zbyty wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego przed tą datą. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, ponieważ zbycie lokali następowało sukcesywnie dopiero w latach 2008 – 2009. Przepis art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej nie tworzy, wbrew stanowisku skarżących, samodzielnej podstawy do żądania przekształcenia, musi być odczytywany w powiązaniu z treścią ust. 1. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie państwowej osoby prawnej nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to następca prawny tej osoby nie może nabyć prawa do przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd I instancji stwierdził, że następstwo prawne po [...[ w P. będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. nie daje podstaw do uzyskania przez skarżących prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W sprawie poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości była [...] w P., a skarżący stali się jej następcami prawnymi po tej dacie. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik G. K., P. K., S. W., M. G., M. K. i M. K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Nadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z: 1) art. 232, 233 i 237 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż prawo użytkowania wieczystego gruntu przy ul. O. w P. powstało dopiero po dniu 13 października 2005 r. na skutek wyodrębnienia pierwszego lokalu w budynku przy ul. O. i w świetle tego faktu należy stosować normę art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, podczas gdy w rzeczywistości prawo użytkowania wieczystego gruntu przy ul. O. powstało w 1995 r. na rzecz [...] a ustanowienie na rzecz wnioskodawców odrębnych własności lokali po dniu 13 października 2005 r. spowodowało jedynie przeniesienie na nich udziałów w już istniejącym prawie, a nie stworzenie nowego prawa, 2) art. 1 ust. 2 i 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, mimo że z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wystąpiły wspólnie osoby fizyczne i prawne będące właścicielami odrębnych lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, 3) art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji gdy prawo użytkowania wieczystego istniało w dniu 13 października 2005 r., podczas gdy powinien on mieć zastosowanie niezależnie od tego czy prawo użytkowania wieczystego powstało przed tą datą czy po niej. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 232, 233 i 237 Kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż prawo użytkowania wieczystego gruntu przy ul. O. w P. powstało dopiero po dniu 13 października 2005 r. na skutek wyodrębnienia pierwszego lokalu w budynku przy ul. O., podczas gdy w rzeczywistości prawo użytkowania wieczystego gruntu przy ul. O. powstało w 1995 r. na rzecz [...]. Nadto w skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 1 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, mimo że z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wystąpiły wspólnie osoby fizyczne i prawne będące właścicielami odrębnych lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz naruszenie art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego istniało w dniu 13 października 2005 r., podczas gdy powinien on mieć zastosowanie niezależnie od tego, czy prawo użytkowania wieczystego powstało przed tą datą, czy po niej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w Warszawie nie mógł naruszyć art. 232, 233 i 237 Kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię, gdyż Sąd I instancji nie stosował w sprawie wymienionych przepisów, gdyż nie było takiej potrzeby. Analiza treści wspomnianych przepisów Kodeksu cywilnego prowadzi do wniosku, że są to ogólne normy prawne dotyczące instytucji użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa też, że fakt, iż prawo użytkowania wieczystego gruntu przy ul. O. w P. powstało w 1995 r. na rzecz [...] jest bezsporne na co trafnie zwrócił uwagę WSA w Warszawie. Istota sporu w przedmiotowym postępowaniu sprowadza się do interpretacji art. 1 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, na co słusznie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentów skargi kasacyjnej w tym zakresie. W myśl art. 1 ust.1 wspomnianej ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w dniu 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem sygn. akt K 29/13, zmienionym postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. orzekł niezgodność z Konstytucją RP przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy "przekształceniowej" w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Trybunał podkreślił, że rozwiązanie przyznające znacznie rozszerzonemu kręgowi podmiotów możliwości przekształcenia rażąco narusza interesy gospodarcze jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. O., przeznaczonej na prowadzenie działalności handlowej na dzień wejścia w życie ustawy, tj. na dzień 13 października 2005 r., była osoba prawna [...] z siedzibą w P. Wskutek następujących po sobie aktów sprzedaży, prawa użytkowania wieczystego, użytkownikiem wieczystym została firma [...] która wybudowała budynki wielorodzinne i jak wynika z dokumentacji sprawy wyodrębnienie nieruchomości lokalowych i ich zbycie następowało w latach 2008-2009. Wnioskodawcy są więc następcami prawnymi osoby prawnej, która na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. utraciła uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w Warszawie prawidłowo zinterpretował art. 1 ust. 4 ustawy "przekształceniowej" i wywiódł, że co prawda art. 1 ust. 4 ustawy stanowi, że przepis art. 2 pkt 1 tej ustawy stosuje się także do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dacie 13 października 2005 r. ale samo prawo użytkowania wieczystego musiało istnieć w dniu wejścia w życie ustawy. Trafnie też uznał Sąd I instancji, że na gruncie przedmiotowej sprawy co najmniej jeden lokal musiał być wyodrębniony i zbyty wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego przed 13 października 2005 r., a taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uważa bowiem, że art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi autonomicznej podstawy do żądania przekształcenia i powinien być interpretowany łącznie z treścią ust. 4 tego artykułu. Inna interpretacja prowadziłaby bowiem do wniosku, że istnieje po stronie wnioskodawców następstwo prawne po [...] w P. będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości, które ma szerszy zakres niż przysługiwał wymienionej Spółdzielni. Następstwo prawne po [...] w P. będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. nie daje więc, co trafnie zauważył WSA w Warszawie, podstaw do uzyskania przez skarżących kasacyjnie prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tych przyczyn skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.