I OSK 1063/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 799/16 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 799/16, oddalił skargę A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 1999 r., na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 114 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 1997 r., nr 98, poz. 602 ze zm.) – dalej: p.r.d., Prezydent Miasta [...] orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, wynikającego z posiadanego przez stronę prawa jazdy kat. B do czasu wykazania się znajomością wymaganych kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień. Wydane rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując w uzasadnieniu, że decyzja ta nigdy do niego nie dotarła, a o jej wydaniu dowiedział się dopiero w toku postępowania karnego. Nadto wyjaśnił, że w toku procedowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania mieszkał pod innym adresem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1999 r. uznając, że decyzja ta nie została wydana z naruszeniem prawa, jak również nie wystąpiła jakakolwiek inna przesłanka nieważnościowa wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz jedynie dokonanie weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem wystąpienia jednej z wad decyzji oznaczonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ nie jest uprawniony do dokonania jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych, przeprowadzania nowych dowodów czy też kwestionowania stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu zwykłym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r., podzielając stanowisko co do braku podstaw do stwierdzenia, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1999 r. wydana została bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa. W związku z uzyskaniem przez skarżącego 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, Prezydent Miasta [...] był zobowiązany do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym, w zakresie kat. B. Tym samym, zdaniem Kolegium, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż ostateczna decyzja z dnia [...] lutego 1999 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie wystąpiły również pozostałe, określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki, skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Kolegium ponownie wskazało, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie dokonanie oceny, czy w sprawie nie wystąpiła jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organy procedujące w sprawie o stwierdzenie nieważności nie mogą dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, kwestionować stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zwykłym, czy też przeprowadzać nowych dowodów. W związku z powyższym podniesione zarzuty w tym zakresie zostały uznane za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzyga sprawę merytorycznie, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem działania organu jest ustalenie, czy decyzja wydana została z kwalifikowanymi wadami, wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Tym samym w toku tego postępowania nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym oceny przysługujących stronie praw czy ciążących na niej zobowiązań, a jedynie ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Istotą tego postępowania jest ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność. Sąd stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 1998 r. Komendant Wojewódzki w [...] wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji w sprawie skierowania A.K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami objętymi prawem jazdy kat. "B", z uwagi na uzyskanie, w okresie od dnia [...] września 1998 r. do dnia [...] grudnia 1998 r., łącznie 26 punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 1998 r. Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Z uwagi na niewywiązanie się przez stroną z nałożonego na nią obowiązku, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. orzekł o cofnięciu A.K. uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wynikające z kat. B, do czasu wykazania się znajomością wymaganych kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka nieważności, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. Kwestionowana decyzja wydana została bowiem w oparciu o obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa, oraz w stanie faktycznym uzasadniającym ich zastosowanie. Natomiast co do podnoszonego przez stronę skarżącą rażącego naruszenia prawa w postaci nieskutecznego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1999 r., a co za tym idzie pozbawienia strony prawa do wniesienia odwołania, Sąd stwierdził, iż wadliwe doręczenie decyzji czy też prowadzenie postępowania bez udziału strony, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji. Tego rodzaju okoliczności nie stanowią bowiem wad samej decyzji, są to natomiast wady prowadzonego postępowania administracyjnego. Wady te mogą stanowić, jak słusznie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże z uwagi na zasadę niekonkurencyjności postępowań nadzwyczajnych, określonych w k.p.a., kwestia ta nie mogła być rozstrzygana w przedmiotowym postępowaniu. Tym samym zarzut rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1999 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji uznał za chybiony. Na marginesie Sąd stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kierowana do skarżącego korespondencja, zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 1999 r., orzekającą o cofnięciu stronie posiadanych przez nią uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, wysyłana była posiadany w ewidencji adres. Adres ten został wskazany przez skarżącego w dacie składania wniosku o wydanie dokumentu prawa jazdy i wpisany do wydanego stronie dokumentu. Tym samym w przypadku zmiany stanu faktycznego w zakresie informacji umieszczonych na wydanym skarżącemu dokumencie prawa jazdy, strona, stosownie do treści art. 98 ust. 1 p.r.d., winna poinformować o powyższej okoliczności właściwy organ w terminie 30 dni. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.K., zarzucając w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ ją wydający dopuścił się rażącego naruszenia prawa, poprzez niedopełnienie ciążących na nim obowiązków, związanych z prawidłowym doręczeniem korespondencji, co skutkowało uniemożliwieniem odwołania się przez A.K. od zaskarżonej decyzji. W ten sposób, w ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, dokonane przez organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji i postępowaniu odwoławczym, a które polegały na naruszeniu: - art. 7 w zw. z 78 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, podczas gdy były one kluczowymi dla niniejszego postępowania, a okoliczności, które miały potwierdzić, miały istotne znaczenie dla sprawy. Ponadto, organ administracji publicznej powinien zgodnie z art. 7 k.p.a. z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 80 k.p.a. - poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, iż Adam Kawczyński w przedmiotowym postępowaniu nie dołożył należytej staranności i dbałości o własne interesy, poprzez niepodejmowanie urzędowej korespondencji kierowanej do niego na adres jego miejsca zameldowania i podczas, gdy skarżący nie wiedział o wydaniu decyzji i nie miał też świadomości toczącego się postępowania. Natomiast, organ administracji miał obowiązek doręczyć mu korespondencję na adres zamieszkania, a nie adres zameldowania, którym dysponował; - art. 42 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a., poprzez niedoręczenie korespondencji Adamowi Kawczyńskiemu na adres jego miejsca zamieszkania lub pracy i przez to mylne uznanie, iż zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a. - per awizo; - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych, polegające na uznaniu, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] została prawidłowo doręczona skarżącemu, podczas gdy korespondencja z Urzędu Miasta została wysłana na adres, który nie był jego miejscem zamieszkania. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przy czym istota postawionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który zaaprobował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie cofnięcia uprawnienia A.K. do kierowania pojazdami nie narusza prawa w sposób kwalifikowany uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie oceny zaskarżonej decyzji dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym odrębną podstawę prawną, a jego przedmiotem jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją. Przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. powinny być interpretowane w sposób ścisły. Istotne przy tym jest, stwierdzenie nieważności uzasadniają wady decyzji tkwiące w samej decyzji. Zupełnie inny jest przedmiot i charakter innego rodzaju postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. związane są istotnymi wadami postępowania i mogą spowodować wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu ustalenia, czy którakolwiek wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to dwa odrębne postępowania nadzwyczajne. Ugruntowany jest przy tym pogląd, tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie, mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Oznacza to, że jest to system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty na zasadzie niekonkurencyjności. W piśmiennictwie wskazuje się, że najistotniejszą różnicą omawianych instytucji jest materialnoprawny charakter w przypadku stwierdzenia nieważności i proceduralna istota wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, a zatem "wadą jest dotknięte samo postępowanie", czyli "warunki powstania decyzji". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że okoliczności dotyczące doręczenie skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta [...] i związany z tym brak możliwości uczestniczenia w postępowaniu nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem trafnie stwierdził Sąd I instancji, wadliwe doręczenie decyzji, bądź prowadzenie postępowania bez udziału strony nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie stanowią wad samej decyzji. Są jedynie wadami w prowadzeniu postępowania administracyjnego i stanowią podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1597/18, dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/). Niezapewnienie bowiem przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazał na to wyraźnie sam ustawodawca, kreując takie uchybienie jako podstawę wznowienia postępowania – nie zaś stwierdzenia nieważności wydanej w niej decyzji. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro zatem z woli ustawodawcy brak udziału strony w postępowaniu zaistniały nie z jej winy jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawy wznowienia postępowania odnoszą się bowiem do wad tego postępowania, zaś podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – do wad tej decyzji. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi wadę postępowania uzasadniającą jego wznowienie. Z powyższych względów za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, skoro przedmiotem niniejszego postępowania było rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zatem kwestie dotyczące prawidłowości doręczenia decyzji nie mogły być badane przez Kolegium ani też przez Sąd I instancji. Stąd też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 42 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie naruszono także przepisów art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a, art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., jako że w postępowaniu nieważnościowym organ nie przeprowadza nowych dowodów w zakresie wyjaśnienia sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, a wyłącznie w zakresie podstaw wynikających z przepisu art. 156 k.p.a. W tym zaś zakresie sprawa została wyjaśniona przez Kolegium w sposób należyty i wystarczający do podjęcia stanowczego rozstrzygnięcia, co prawidłowo zaakceptował Sąd instancji w zaskarżonym wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i zgodnie z art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.