I GSK 614/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2134/16 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2134/16 oddalił skargę A. W. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W.w W. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. przyznał skarżącemu pomniejszoną płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ I instancji uzasadnił fakt ten różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną (różnica procentowa 18,9362%). Na mocy przedmiotowej decyzji przyznana została jednolita płatność obszarowa w wysokości 2.424,48 zł oraz uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę w wysokości 1.122,97 zł. Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 5,59 ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli wynosiła 4,70 ha. Przedeklarowanie powierzchni wynosiło 0,89 ha. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę w wysokości 1.477,93 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawa. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu WSA stwierdził, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.), polegający na rażącym naruszeniu prawa przez organ II instancji poprzez podpisanie zaskarżonej decyzji przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. pełnomocnik organu złożył poświadczony za zgodność z oryginałem odpis upoważnienia z dnia 25 stycznia 2016 r. dla K. M. – Zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. do wydawania decyzji w imieniu Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Po zapoznaniu się z tym dokumentem Sąd stwierdza, że Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR K. M. był upoważniony do podpisania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazując na przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie stwierdził, że organy obu instancji wykazały, iż w przypadku wnioskowanych płatności część działek rolnych (0,89 ha) o oznaczeniach "B", "C" i "CC" została wykluczona z płatności, ponieważ nie zawiera się w powierzchni PEG. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiła przeprowadzona w dniu 18 listopada 2015 r. weryfikacja w terenie powierzchni PEG, w ramach której dokonano pomiaru powierzchni PEG dla działek ewidencyjnych nr [...] (działka rolna "B") i 144 (działka rolna "C" i "CC"). Kontrolujący dokonując pomiaru powierzchni PEG w terenie ustalili, że dla działek referencyjnych [...] i [...] stanowi ona kolejno 1,28 ha i 2,63 ha (suma działek "C" i "CC" o powierzchniach 1,41 ha i 1,22 ha), a nie jak deklarowano 2,06 ha i 3,28 ha. W ramach dokonanej weryfikacji w terenie powierzchni PEG dokonano oceny uprawy pod kątem jej kwalifikowalności do płatności zgłaszanych we wniosku, wykonano zdjęcia działek w miejscach charakterystycznych potwierdzające dane pozyskane w terenie oraz dokonano pomiarów powierzchni działek. Wyniki weryfikacji terenowej pozwoliły organom na właściwą interpretację obrazu ortofotomapy znajdującego się w systemie informacji geograficznej, stanowiąc przy tym podstawę do wyznaczenia w systemie informacji geograficznej maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG), a zatem maksymalnej powierzchni, na której może być prowadzona uprawa. W ocenie Sądu I instancji powyższa weryfikacja w terenie powierzchni PEG była podstawą do uznania w trybie kontroli administracyjnej, że powierzchnia stwierdzona działek rolnych "B", "C" i "CC" w ramach JPO jest mniejsza niż powierzchnia zgłoszona do płatności. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niepodjęcie wszelkich kroków w celu niezbędnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu I instancji, dokonana przez organ odwoławczy w sposób prawidłowy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykazała, że wycinki zakrzaczeń i zadrzewień w listopadzie 2014 r. przeprowadzone zostały jedynie na terenie niepodlegającym płatności bezpośredniej (pow. 0,89 ha). Jak wynika bowiem z treści załączników graficznych załączonych do wniosku o płatność na rok 2013, obszar nieużytkowany, na którym podczas weryfikacji terenowej PEG stwierdzono występowanie wyciętych i nieusuniętych zakrzaczeń i zadrzewień, został zadeklarowany do płatności. Skarżący składając wniosek o płatność w sposób jednoznaczny zakreślił na załącznikach graficznych ww. obszar jako użytkowany, na którym to podczas weryfikacji w terenie stwierdzono wycięte i nieusunięte zakrzaczenia i zadrzewienia, pod którymi teren nie podlegał użytkowaniu z powodu występowania karp z systemem korzeniowym dzikiej roślinności, co potwierdzają przywołane w zaskarżonej decyzji zdjęcia. W konkluzji WSA stwierdził, że prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie dał organom podstawę do pomniejszenia przyznanej skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w skarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały oparte na błędnym rozumieniu art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia rady (WE) nr 1234/2007 |w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65 - dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) w zw. z art. 9 k.p.a., polegającym na wywiedzeniu z przywołanego przepisu, że na podmiocie ubiegającym się o płatności bezpośrednie spoczywa obowiązek zweryfikowania poprawności danych przekazanych mu przez ARiMR oraz że to podmiot ubiegający się o płatności ponosi konsekwencje błędu w przekazanych mu przez ARiMR danych, podczas gdy w ocenie Skarżącego obowiązek informacyjny Agencji, wynikający z analizowanego przepisu, powinien być rozumiany jako obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawdą informowania rolnika, zaś wprowadzające w błąd powiadomienie Skarżącego o granicach działki, w zupełnym oderwaniu od granic ewidencyjnych, które to informacje zostały przez Skarżącego przyjęte jako prawdziwe, powinny być poczytywane jako wadliwość procedowania organu, mająca istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutu w postępowaniu pierwszej instancji skutkować więc powinno uchyleniem decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w oparciu właśnie o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Zauważyć w okolicznościach stanu faktycznego sprawy należy, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się przede wszystkim z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd, wraz z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także aktu normatywnego, który je zawiera. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. W zarzucie tym – ogólnie rzecz ujmując - skarżący kasacyjnie wywodzi, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez uznanie, że to na podmiocie ubiegającym się o płatności bezpośrednie spoczywa obowiązek zweryfikowania poprawności danych przekazanych mu przez ARMiR oraz że to podmiot ubiegający się o płatności ponosi konsekwencje błędu zaistniałego w przekazanych mu przez ARMiR danych, podczas gdy w jego ocenie, obowiązek informacyjny Agencji powinien być rozumiany jako obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawdą informowania rolnika, zaś wprowadzające w błąd powiadomienie skarżącego o granicach działki powinno być potraktowane jako wadliwość procedowania organu, mającą istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA istotne znaczenie w postawionym zarzucie posiada art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Powołany przepis stanowi, że w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Z przepisu tego wynika zatem, że formularze przekazane rolnikowi zawierają informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Bazując wyłącznie na tym przepisie można byłoby dojść do wniosku, że to na organie spoczywa obowiązek przedstawienia rolnikowi odpowiedniego materiału graficznego zawierającego informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego, a jedynym zadaniem rolnika jest wskazanie położenia każdej działki rolnej. Jednak powołanego art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie można odczytywać samodzielnie. W zakresie obowiązków rolnika należy również zauważyć treść art. 12 ust. 4 tego rozporządzenia, z którego to przepisu wynika, że jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu, o którym mowa w ust. 2 i 3, jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Stwierdzić zatem należy, że jeżeli nastąpiły jakiekolwiek zmiany w stanie faktycznym związanym z przekazanym materiałem graficznym lub w przypadku, gdy jakakolwiek informacja podana w formularzu jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Zatem do obowiązków rolnika należy wprowadzenie zmian w sytuacji, gdy jakakolwiek informacja jest błędna. Niewątpliwie taką błędną informację stanowi brak prawidłowego zakreślenia w przekazanym materiale graficznym granicy jednej z działek, w zakresie której rolnik ubiega się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z takim stanem faktycznym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Strona nie zgłosiła bowiem do płatności pasa gruntu znajdującego się na działce nr [...]. Podkreślić w tym miejscu należy, że to rolnik ubiegający się o płatność do gruntu posiada największą wiedzę na temat swoich działek, ich powierzchni i granic w terenie. Dlatego też, jeśli przekazany materiał graficzny zawiera błędy, to rolnik winien je wskazać i wprowadzić prawidłowe dane dotyczące działek, co do których ubiega się o płatności. Przekazane przez organ dane dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) muszą podlegać weryfikacji przez rolnika. To rolnik bowiem składa wniosek i wskazuje działki na których będzie prowadził określonego rodzaju działalność. Stąd też informacja ta nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w takim sensie, że stanowi gwarancję przyznania płatności do tej powierzchni, gdyż generowana jest na podstawie danych zawartych w systemie LPIS/GIS w określonym czasie. Przy czym dane z kart mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu w terenie (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1369/17, LEX nr 2460916). Zasadnie zatem, w ocenie NSA, Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów wyrażone w zapadłych w sprawie decyzjach. Nie doszło bowiem do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, w szczególności art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, gdyż to na rolniku spoczywał obowiązek wskazania powstałego błędu. Nadmienić należy, że gdyby błąd ten został wyłapany przez rolnika w czasie właściwym, tj. w dacie składania wniosku lub w dacie umożliwiającej jego poprawę, to sporna płatność zostałaby rolnikowi przyznana. Odnosząc się zaś do powołanego w postawionym zarzucie art. 9 k.p.a. stwierdzić należy, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawach dotyczących płatności rolniczych, w tym jednolitej płatności obszarowej. Jego działanie zostało wyłączone na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Z powołanego przepisu wynika bowiem, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zatem pouczeń, o których mowa w tym przepisie organ nie udziela z urzędu, a jedynie na wniosek złożony przez rolnika. Tym samym nie budzi wątpliwości NSA, że wskazany w zarzucie art. 9 k.p.a. nie mógł być naruszony. Podkreślić w tym miejscu jeszcze należy, że zasadnie Sąd I instancji skonstatował powołując się na treść art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że obowiązek organu w zakresie materiału dowodowego sprawy na gruncie tych szczególnych uregulowań został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego chodzi przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Przepis ten pozwala na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę sytuację materialną skarżącego oraz przyznaną z urzędu pomoc prawną.