II OSK 1233/17

Dnia 16 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1018/16 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1018/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach nakazał K. W. i O. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowego, tj. funkcji garażu, przystosowanego bez wymaganego zgłoszenia na budynek przetwórstwa rybnego, położonego na nieruchomości przy ul. [...], na terenie działki oznaczonej nr ew. [...]. Następnie, skutecznie doręczonym upomnieniem z dnia 12 maja 2015 r., organ I instancji wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego w ww. decyzji informując, że w przypadku dalszej zwłoki w wykonaniu nałożonego obowiązku zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanym postępowanie egzekucyjne. Wobec dalszego niewykonywania obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach w dniu 13 maja 2016 r. wystawił wobec K. W. tytuł wykonawczy i postanowieniem nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 5.000 zł, wzywając do jej uiszczenia w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia na wskazany przez organ powiatowy rachunek bankowy oraz pouczył, że w przypadku nieuiszczenia jej w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Organ wezwał nadto zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w wystawionym tytule wykonawczym w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia oraz pouczył, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), określanej dalej jako "u.p.e.a.", wskazując, że wystawiony tytuł wykonawczy nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa. Podniosła także, że wbrew treści art. 122 § 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postanowieniu nie wskazano dokładnego terminu, tj. daty zawierającej dzień, miesiąc, rok, do uiszczenia grzywny i do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Skarżąca stwierdziła także, że organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący kryteriów, którymi kierował się przy ustalaniu wysokości nałożonej grzywny, czym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, stwierdzając, że w związku z uchyleniem się przez zobowiązaną od wykonania nałożonego na nią obowiązku, organ powiatowy był zobligowany do powzięcia takich środków prawnych, które miały na celu doprowadzenie do jego wykonania, kierując się przy tym zasadą celowości i niezbędności, czego wyrazem jest ustalenie grzywny poniżej jej górnej granicy. Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że wskazanie w postanowieniu terminu wykonania obowiązku bądź czynności "w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia" jest prawidłowe, gdyż tak określony termin zawiera datę, miesiąc i rok, a liczy się go od dnia odbioru danego orzeczenia administracyjnego, przy czym dla obliczania terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło (art. 57 k.p.a.). Organ uznał także, że wystawiony tytuł wykonawczy zawiera wymaganą treść, zgodnie z art. 27 § 1 u.p.e.a., oraz jest zgodny ze wzorem TW-2 stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, określonym w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 650). Zwrócił przy tym uwagę, że w powyższej kwestii wypowiedział się już w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymując w mocy postanowienie PINB w Gryficach oddalające wniesione przez skarżącą zarzuty do postępowania egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu, dodatkowo wskazując na niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo że zarzuty podniesione w zażaleniu winny skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia jako sprzecznego z prawem i umorzeniem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; określanej dalej jako "P.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ocenił, że wydane przez organy egzekucyjne postanowienia są zgodne z prawem, w szczególności z przepisami prawa powołanymi i przytoczonymi w ich uzasadnieniach. Wyjaśnił, że kwestia wysokości nakładanej grzywny została przez ustawodawcę pozostawiona uznaniu organu, natomiast w niniejszej sprawie nie została ona wyznaczona w najwyższej dopuszczalnej przez przepisy wysokości. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu odwoławczego o prawidłowym sformułowaniu w postanowieniu terminów do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym i do uiszczenia nałożonej grzywny. Stwierdził także, że treść tytułu wykonawczego z dnia 13 maja 2016 r. jest zgodna z art. 27 § 1 u.p.e.a. i odpowiada wymaganiom określonym we wzorze TW – 2 rozporządzenia w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej oraz zawiera pouczenie (art. 27 § 1 pkt 8 u.p.e.a.), o którym mowa w art. 36 § 3 ustawy. Sąd I instancji ocenił, że kontrolowane postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadą wynikającą z treści art. 8 k.p.a., bowiem wydanie zakwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a dokonana ocena nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). W skardze kasacyjnej skarżąca, w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jej zdaniem, orzekające w sprawie organy zebrały niekompletny materiał dowodowy, nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy i poczyniły wadliwe ustalenia faktyczne. W szczególności, ustalając w ramach przyznanego im uznania wysokość nakładanej grzywny, nie uwzględniły okoliczności faktycznych sprawy, w tym jej sytuacji osobistej i majątkowej i pominęły, że rozstrzygnięcie sprawy nie może przekroczyć granic zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Stwierdziła także, że organy w żaden sposób nie uzasadniły nałożenia konkretnej kwoty pieniężnej tytułem grzywny, zaś Sąd I instancji również nie przeprowadził w tym zakresie wywodu wskazującego na skrupulatną i kompleksową kontrolę legalności działań organów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.": "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy". W takiej sytuacji stosownie do art. 182 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając ją zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, ani innych okoliczności branych pod uwagę z urzędu (por. art. 189 P.p.s.a.), uznał natomiast, że podstawy skargi kasacyjnej są bezzasadne. Naruszenia powołanych przepisów skarżąca upatruje w ustaleniu wysokości grzywny bez uwzględnienia jej sytuacji osobistej i majątkowej, a naruszenia przepisów postępowania w niezbadaniu tej sytuacji. W kontekście powyższego należy wyjaśnić, że grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją czy karą, którą zobowiązany ma zapłacić za dalsze samowolne użytkowanie obiektu w sposób niezgodny z ostateczną w tej sprawie decyzją administracyjną. Jej wysokość zatem nie może i nie powinna być ustalana w takiej wysokości, aby zobowiązany miał możliwość i sposobność jej uiszczenia. Byłoby to bowiem niecelowe. Jak wyjaśniono w orzecznictwie, grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., II OSK 1822/10, Lex nr 1152062). Z uzasadnień postanowień organów wydanych w sprawie wynika, że ustalając wysokość grzywny miały na względzie właśnie wspomniane zasady. Wskazanie w podstawie skargi kasacyjnej na przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu z przepisami art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a jest chybione, gdyż przepisy te określają obowiązki organu w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wprawdzie z mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji owe zasady również wywierają wpływ na sposób prowadzenia postępowania egzekucyjnego, tym niemniej w tym postępowaniu priorytetowe znaczenie należy przypisać zasadom praworządności, celowości, i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego wyrażonym w art. 7 powołanej ustawy. Podkreślić należy, że dla potrzeb ustalenia wysokości grzywny nie zachodziła potrzeba wnikliwego ustalania sytuacji majątkowej i osobistej, a w szczególności dostosowywania jej wysokości do możliwości płatniczych skarżącej. Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. również nie jest jasny, albowiem w skardze kasacyjnej nie wywiedziono, jakim obowiązkom informacyjnym uchybiły organy w taki sposób, że obligowało to Sąd do uchylenia wydanych postanowień. Zupełnie chybione jest wskazanie na naruszenie art. 77 § 3 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów bowiem upoważnia organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) do przesłuchania z urzędu lub na wniosek również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania. Drugi natomiast obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pomijając brak jakiegokolwiek uzasadnienia ich naruszenia w skardze kasacyjnej to tak dalece nie przystają one do okoliczności sprawy, że należy sądzić, iż zostały powołane omyłkowo. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.