IV SA/Wa 1711/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi A. s.r.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) i art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. s.r.o. z siedzibą w P., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika od decyzji [..] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia do obrotu bez wymaganego zezwolenia środków ochrony roślin Fortesim alfa, Foricsim beta, Fortesim gama i Fortesim delta, którym to stwierdził niedopuszczalność odwołania. Stan faktyczny sprawy przestawiał się następująco: W dniu 4 października 2013 r. spółka A. s.r.o z siedzibą w P. reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. wniosek o wszczęcie postępowania kontrolnego wobec spółki A. Sp. z o.o., w związku z podejrzeniem prowadzenia przez tę spółkę sprzedaży środków ochrony roślin: nawozów Fortesim alfa, Fortesim beta, Foricsim gama i Fortesim delta. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż znajdujące się w obrocie ww. produkty, pomimo iż oznakowane są jako "nawóz WE" w rzeczywistości są środkami ochrony roślin, zawierającymi w swoim składzie substancje czynne wskazane w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 540/2011 z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 w odniesieniu do wykazu zatwierdzonych substancji czynnych, tj. nitrofenolany, przy czym obecność tych substancji nie jest wskazana na etykiecie tych produktów. Jako dowód przedstawił wyniki przeprowadzonych analiz laboratoryjnych z których wynikało, że w składzie nawozu Fortesim beta stwierdzono następujące substancje czynne: para-nitrofenolan sodu, orto-nitrofenolan sodu, 5-nitrogujakolan sodu. Wskazując powyższe Spółka wniosła o: niezwłoczne wszczęcie postępowania i przeprowadzenie urzędowego poboru próbek wszystkich nawozów Fortesim znajdujących się w posiadaniu spółki A. Sp. z o.o.; przeprowadzenie analizy laboratoryjnej tych próbek na okoliczność obecności w nich substancji czynnej – nitrofenolanu; w przypadku, jeżeli wskazana zostanie obecność para-nitrofenolanu sodu, orto- nitrofenolanu sodu, 5-nitrogujakolanu sodu w nawozach Fortesim, wydanie decyzji na mocy art. 33 ustawy o środkach ochrony roślin o wycofaniu z obrotu ww. produktów, jak również o wydanie decyzji o opłacie sankcyjnej na podstawie art. 75 tej ustawy. Z uwagi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. w dniu 15 października 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec spółki A. Sp. z o.o. w sprawie wprowadzenia do obrotu bez wymaganego zezwolenia środków ochrony roślin Fortesim alfa, Fortesim beta, Fortesim gama i Fortesim delta. O fakcie tym zawiadomił tę spółkę pismem z dnia 15 października 2013 r., nr WOR.7125.32.2013. Następnie po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowana spółka prowadziła obrót produktami Fortesim alfa, Fortesim beta, Fortesim gama, które są nawozami. Ze względu, iż nadzór nad obrotem nawozami nie leży w zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa, prowadzone postępowanie zostało umorzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. Jednocześnie w wydanej decyzji, organ poinformował stronę - spółkę A.Sp. z o.o., że sprawa zostanie przekazana do załatwienia, zgodnie z właściwością, do [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Artykułów Rolno - Spożywczych w O. Na niniejszą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. z dnia [...] listopada 2013 r. wniosła odwołanie spółka A. s.r.o. z siedzibą w P. W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu dowołania zarzuciła [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O., iż ten nie doręczył jej decyzji spełniającej wymagania określone w art. 107 K.p.a., a jedynie pismo z dnia 12 listopada 2013 r., w którym zawarta była wzmianka o wydaniu przedmiotowej decyzji. Ponadto zarzuciła organowi, że nie przeprowadził w sposób należyty i wystarczający czynności w ramach wszczętego postępowania w sprawie preparatów Fortesim oraz, że zbyt pochopnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Wskazała, że o uznaniu produktu za środek ochrony roślin decyduje skład preparatu bez względu na jego oznaczenie na etykiecie. W sytuacji, gdy dany produkt zawiera substancje czynne, a zatem jest środkiem ochrony roślin i nie spełnia wymagań przewidzianych przez prawo co do warunków jego wprowadzenia do obrotu - nie posiada zezwolenia na wprowadzenie tego środka do obrotu, organy Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa powinny podjąć stosowne działania, w tym zmierzające do wycofania z obrotu takich produktów. Po analizie akt sprawy Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania przez A. s.r.o. z siedzibą w P.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. z dnia [...] listopada 2013 r., została wydana w wyniku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w dniu 15 października 2013 r., celem postępowania było wyjaśnienie kwestii wprowadzania do obrotu przez spółkę A. Sp. z o.o., środków ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia. Spółka ta została uznana przez organ pierwszej instancji za jedyną stronę tego postępowania i w konsekwencji decyzja została skierowana wyłącznie do spółki A.Sp. z o.o. Organ odwoławczy podziela ten pogląd, że tylko ten podmiot posiada przymiot strony w prowadzonym postępowaniu i tylko jemu przysługuje prawo do złożenia odwołania. Za stronę tego postępowania nie może natomiast zostać uznana spółka A. s.r.o, ponieważ prowadzone postępowanie ani wydana decyzja w żaden sposób nie dotyczą jej interesu prawnego lub obowiązku. Następnie organ wyjaśnił, że nieuzasadnionym jest doszukiwanie się interesu prawnego przez spółkę A. s.r.o w ewentualnym wpływie decyzji organu pierwszej instancji w sprawie wycofania z obrotu kwestionowanych przez odwołującą się preparatów na przyszłe jej postępowanie w odniesieniu do produktów przez nią wprowadzanych do obrotu - ubieganie się o ich rejestrację jako środki ochrony roślin lub nawozy, czy ze względu na ewentualne roszczenia z tytułu naruszenia zasad uczciwej konkurencji. Dalej organ wskazał, że art. 33 i 75 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz. U. poz. 455), wskazywanych jako podstawa prawna decyzji, o których wydanie wnosiła spółka A. s.r.o wynika, że decyzje te odnoszą się wyłącznie do sfery praw i obowiązków posiadacza środka ochrony roślin. Skutkiem tych decyzji jest wycofanie z obrotu środków na koszt posiadacza oraz określenie opłaty sankcyjnej wobec podmiotu, który sprzedaje środki ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia na ich wprowadzenie do obrotu. Nie można uznać, że powyższe decyzje wydane w stosunku do dystrybutorów konkretnych środków, wywołują jakiekolwiek bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień innych podmiotów, tylko z tego względu, że podmioty te również prowadzą działalność w zakresie wprowadzania środków ochrony roślin do obrotu, czy wprowadzają środki o podobnym składzie chemicznym. Według Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa bezprawnym jest także wywodzenie przez odwołującą się przymiotu strony z faktu, iż organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne na skutek wniosku spółki A. s.r.o., jak również poinformował ją o wydanym przez ten organ rozstrzygnięciu. Organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania administracyjnego z związku z wpłynięciem do organ wniosku nie oznacza automatycznego uznania wnioskodawcy za stronę postępowania, ponieważ dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego określa możliwość rozpatrywania takich wniosków w trybie skargowo-wnioskowym. Wobec oczywistego braku legitymacji A. s.r.o do złożenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Na powyższe postanowienie strona reprezentowana przez pełnomocnika pismem z dnia 11 lutego 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucając naruszenie przepisu 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez wydanie niewłaściwego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony i nie jest tym samym uprawniony do złożenia odwołania od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. z dnia [...] listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ uznał, że skarga w pełnym zakresie jest niezasadna, wobec czego powinna podlegać oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola działań administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (legalności). W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony skargą akt (np. postanowienie, decyzja administracyjna) narusza przepisy prawa procesowego lub materialnego w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej (tekst jedn.: treść decyzji, postanowienia) sąd administracyjny uchyla (kasuje) go, co oznacza dla organu obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. W przypadku zaś stwierdzenia, iż akt nie narusza prawa w stopniu mogącym wpływać na jego treść, skarga podlega oddaleniu (art. 145 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."). Jednocześnie wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi, jej wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Orzekanie w granicach sprawy administracyjnej oznacza, iż sąd ocenia legalność działań administracji publicznej podejmowanych tylko w tej sprawie. Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego skargą aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawało wyłącznie, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie Wojewody o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącą spółkę A. s.r.o. od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia do obrotu bez wymaganego zezwolenia środków ochrony roślin Forestin alfa, Forestin beta, Forestin gama i Forestin delta. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej przepisem art. 134 k.p.a.: "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Analiza zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, iż w oparciu o powołany przepis Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi, że wniósł je podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej z urzędu wobec spółki A. sp. z o.o. o "wprowadzenie do obrotu bez wymaganego zezwolenia w/w środków ochrony roślin". Wobec wskazanego przedmiotu zaskarżenia stwierdzić należy, iż analizowany przepis może stanowić podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako konsekwencji jego wniesienia przez podmiot nie będący stroną postępowania. Postępowanie odwoławcze wedle reguł obowiązujących w k.p.a. obejmuje proces trójfazowy. Na fazę pierwszą składają się czynności wstępne tj. badanie odwołania pod względem formalnym. Drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym. Ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Powołany przepis art. 134 k.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne. Przypadki, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego tj. badania dopuszczalności odwołania można przyjąć, iż jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. i tym samym są powody do wydania, w oparciu o powołany przepis, stosownego postanowienia obejmują sytuacje niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania może zatem zachodzić z przyczyn przedmiotowych np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzić może np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazała na uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w niej, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony tj. przekonania podmiotu wnoszącego odwołanie, że decyzja pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Przekonanie to może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie strony nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty tj. nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym przypadku przyczyna umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. NSA stwierdził, iż nie ma powodów by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. Wskazać jednak należy, iż w sytuacji oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się będziemy mieć do czynienia ze stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, nie zaś z umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli bowiem ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń może dokonywać poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia w nim udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (vide: wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08, Lex nr 526409). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszego postępowania zauważyć należy, iż skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu poprzedzającym wniesienie odwołania i nie była traktowana jako strona prowadzonego postępowania przez organ I instancji, który – wszczął postępowanie z urzędu, a decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. doręczył jedynie stronie postępowania tj. spółce A. sp. z o.o. Co prawda formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest wyznacznikiem przymiotu strony, gdyż o nim decyduje przepis prawa materialnego, tym niemniej wcześniejszy brak akceptowania przez organ I instancji udziału skarżącej jako strony w postępowaniu, nie pozwalało na uznanie na etapie odwołania jej legitymacji. Kwestia interesu prawnego strony skarżącej, nie wymagała merytorycznej oceny wpływu decyzji w przedmiocie prowadzonego postępowania w stosunku do A. sp. z o.o. Z konstrukcji przepisów art. 33 i 75 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz. U. poz. 455), wskazywanych jako podstawa prawna decyzji, o których wydanie wnosiła spółka A. s.r.o wynika, że decyzje te odnoszą się wyłącznie do sfery praw i obowiązków posiadacza środka ochrony roślin. Skutkiem tych decyzji jest wycofanie z obrotu środków na koszt posiadacza oraz określenie opłaty sankcyjnej wobec podmiotu, który sprzedaje środki ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia na ich wprowadzenie do obrotu. Nie można uznać, że powyższe decyzje wydane w stosunku do dystrybutorów konkretnych środków, wywołują jakiekolwiek bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień innych podmiotów, tylko z tego względu, że podmioty te również prowadzą działalność w zakresie wprowadzania środków ochrony roślin do obrotu, czy wprowadzają środki o podobnym składzie chemicznym. W takiej sytuacji chybione jest stanowisko skarżącej w zakresie posiadania przez nią przymiotu strony postępowania. Nie była ona dotychczas uznawana za stronę i organ II instancji nie miał, co do tego żadnych wątpliwości. Skoro zatem sprawa braku interesu prawnego skarżącej była oczywista, badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego, w tym i postępowania odwoławczego, związane z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa i obowiązki było zbędne. Organ w konsekwencji zasadnie stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.