II SA/Łd 590/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1, art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta Z. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni kruszywa naturalnego ze złoża B., zlokalizowanego na działkach nr 36/1 i 37/1 gmina Z. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...]. W dniu 18 lutego 2016 r. J. S. złożył do Burmistrza Miasta Z. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] wskazując jako podstawę przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta Z. na podstawie art. 149 § 1, art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta Z. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...]. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż wnioskodawca oświadczył, że o wydaniu decyzji z [...] dowiedział się od sąsiadów podczas rozmowy dotyczącej grudniowej sesji Rady Gminy, na której omawiany był temat koncesji na wydobywanie piasku ze złoża B. Z kolei, jak wynika z dokumentów, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania spornej decyzji organ zawiadomił strony postępowania obwieszczeniem z dnia 18 lipca 2014 r. Ta forma poinformowania stron była dopuszczalna, w świetle art. 49 k.p.a., gdyż w postępowaniu liczba stron przekraczała 20. Dodał, iż strony postępowania oraz społeczeństwo zostały zawiadomione o wydanej decyzji poprzez obwieszczenie podane do wiadomości na tablicy ogłoszeń w miejscu realizacji inwestycji (w okresie od dnia 21 października 2014 r. do dnia 5 listopada 2014 r.), na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Z. (w okresie od dnia 21 października 2014 r. do dnia 5 listopada 2014 r.) oraz w BIP UM w Z., w tym samym okresie. Organ podsumował, iż ustalone okoliczności wskazują, że wnioskodawca powiadomiony został o toczącym się postępowaniu w dniu 5 sierpnia 2014 r. a o wydanej decyzji najpóźniej w dniu 5 listopada 2016 r. Oznacza to również, iż strona dowiedziała się o spornej decyzji zanim stała się ostateczna, co miało miejsce w dniu [...]. W świetle powyższego organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. wniósł o jej uchylenie zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – w dalszej części przywoływana jako: ustawa), poprzez nie poinformowanie strony o wszystkich czynnościach wynikających z tego przepisu, w tym głównie o samym wszczęciu postępowania. Nadto rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10, art. 49, art. 61 i art. 77 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Uzasadniając strona powtórzyła argumenty przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie obszernie opisał charakter i etapy postępowania z wniosku o wznowienie postępowania, poszczególne przesłanki wznowienia oraz rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć organ. Kolegium zwróciło uwagę, iż ustawodawca w przepisie art. 148 k.p.a. określił termin, w jakim strona może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania, nadto, że przekroczenie przedmiotowego terminu winno skutkować odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. a nie podstawę odmowy uchylenia decyzji ostatecznej stosownie do przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ podkreślił, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] został wydana na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i wobec treści art. 74 ust. 3 ustawy jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a., stosownie do którego strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Organ II instancji wskazał, iż opisany tryb miał zastosowanie w niniejszej sprawie, gdzie odwołujący był stroną postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia i doręczenie mu decyzji nastąpiło stosownie do art. 49 k.p.a. Jak wynika z akt, obwieszczeniem z dnia 17 października 2014 r. strony zostały zawiadomione o wydaniu decyzji, obwieszczenie zostało ogłoszone w dniu 21 października 2014 r. na tablicy ogłoszeń UM w Z. oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa B. W tej samej dacie obwieszczenie zostało również zamieszczone na stronie internetowej BIP. Reasumując, zgodnie z dyspozycją art. 49 k.p.a. wobec wszystkich stron postępowania, w dniu 5 listopada 2014 r. nastąpił skutek doręczenia decyzji. Oznacza to jednocześnie, iż aby dochować terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. odwołujący winien złożyć wniosek o wznowienie postępowania najpóźniej w dniu 5 grudnia 2014 r. Organ stwierdził, iż nie można przyjmować, jak przyjął odwołujący we wniosku, iż o kwestionowanej decyzji dowiedział się od sąsiadów w dniu 21 stycznia 2016 r., gdyż decyzja ta został mu doręczona z dniem 5 listopada 2014 r. Kolegium podkreśliło, iż z zestawienia dat jasno wynika, iż strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 k.p.a. i wprawdzie organ I instancji, a za nim strona wskazują na datę wydania decyzji 17 września 2014 r., to faktycznie decyzja została wydana w dniu [...] a błąd organu został sprostowany postanowieniem z dnia [...]. Postanowienie to jest ostateczne. W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji nie miał podstaw do wznowienia postępowania a co za tym do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uchybienie terminowi do wystąpienia z wnioskiem wznowienia postępowania uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. S. zarzucił organom naruszenie art. 33 ustawy poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonanie jednego ogłoszenia – o wydaniu kwestionowanej decyzji – zastępuje wszystkie inne wymagane ogłoszenia o czynnościach wynikających z tego przepisu, w tym ogłoszenie o wszczęciu postępowania. Nadto naruszenie art. 10, art. 49, art. 61 i art. 77 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania; art. 148 § 1 i § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie został przez skarżącego dochowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz art. 159 w związku z art. 149 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie zachodziły podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, w sytuacji, gdy ocena tych kwestii należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący skupił się na zarzutach merytorycznych dotyczących w istocie decyzji środowiskowej i postępowania poprzedzającego jej wydanie. Podkreślił, iż gdyby od początku wszczęcia postępowania miał wiedzę o jego prowadzeniu, miałby zapewniony czynny udział w postępowaniu i możliwość reagowania na podejmowane przez organ czynności i rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tytułem wstępu przypomnieć należy, iż stosownie do zasady praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a.). Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji mają zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego. Przechodząc do istoty, przypomnieć trzeba, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji. W ocenie sądu analiza materiału dowodowego sprawy, ale przede wszystkim argumentacji zaskarżonej, ale i poprzedzającej ją decyzji, obligowały sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji organu I, jak i II instancji. Dostrzeżone przez sąd uchybienia w pełni uzasadniają uchylenie opisanych rozstrzygnięć administracyjnych celem uporządkowania stanu prawnego i zmobilizowania organu I instancji do ponownej wnikliwej analizy wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania, a przede wszystkim z uwzględnieniem przepisów wyczerpująco regulujących nadzwyczajny tryb wznowienia postępowania. Obecnie bowiem argumenty, na jakie wskazują organy obu instancji jasno potwierdzają, iż organy obu instancji nie wyjaśniły należycie zasadniczej kwestii związanej ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o wznowienie postępowania. Zdaniem sądu przypomnieć należy, iż instytucja procesowa wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b k.p.a. Tryb postępowania uregulowany został przepisami art. 146 - 152 k.p.a. Omawiane postępowanie składa się w zasadzie z dwóch etapów, w ramach pierwszego etapu, który można określić mianem "wstępnego", organ bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym i przedmiotowym a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie. Jak stanowi przepis art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. A jak potwierdza lektura pisma skarżącego jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a skoro tak, to oczywistym jest, iż ustalając zachowanie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku organ powinien był ustalić, kiedy strona dowiedziała się o decyzji. Wbrew wywodom organów obu instancji przepis art. 148 § 2 k.p.a. w najmniejszym stopniu nie odwołuje się do ustalania kiedy stronie decyzja została doręczona, na czym organy wadliwie opały swą argumentację i rozstrzygnięcia. W ocenie sądu z całą stanowczością należy podkreślić, iż nie było uzasadnione, a przede wszystkim nie miało oparcia w obowiązujących przepisach prawa, utożsamienie daty doręczenia decyzji, ustalonej zgodnie z art. 49 k.p.a., z dniem dowiedzenia się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). przypomnieć należy, iż w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej właściwy organ zastosował przepis art. 74 ust. 3 ustawy, który przewiduje w takich sprawach zastosowanie art. 49 k.p.a., gdy liczba stron postępowania przekracza 20. Zgodnie z tym przepisem, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach administracyjnych przez obwieszczenie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zawiadomienie lub doręczenie uważa się za skuteczne po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zgodnie zatem z art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Jest to rozwiązanie procesowe umożliwiające prowadzenie postępowań administracyjnych, w których występuje duża liczba podmiotów – jak miało to miejsce w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia z dnia [...]. Jednakże przyjęcie, zgodnie z art. 49 in fine k.p.a., doręczenia stronie decyzji ze skutkiem prawnym nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), czy też z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011., sygn.akt II OSK 2517/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r, sygn.akt IV SA/Wa 1401/15 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu nie można wykluczyć, iż data dowiedzenia się przez stronę o decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia może być zupełnie inna, niż data fikcyjnego doręczenia tej decyzji przy zastosowania trybu obwieszczeń (art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy). A skoro tak, oczywistym jest, iż organ do którego wpłynie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia na wstępie zobligowany jest m.ni. ustalić, czy strona zachowała termin przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. przy użyciu stosownych środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.). Z powyższej argumentacji i wyjaśnień, opartych na nadesłanych przez organ aktach administracyjnych, jednoznacznie wynika, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonych decyzji nie wyjaśniono istotnych dla sprawy okoliczności związanych z ustaleniem kiedy strona dowiedziała się o decyzji. To naruszenie obowiązków określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w rezultacie obligowało sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o wznowienie postępowania, organy wyjaśnią, czy skarżący zachował termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. I w zależności od wyników czynionych wyjaśnień podejmie kolejne kroki mające oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Jednocześnie w toku całego postępowania organy winny pamiętać, iż działają w ramach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Oznacza to m.in. szczególną wnikliwość w wyjaśnieniu wszelkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Ważne jest nadto, aby argumentacja organu była jasna i przekonywująca, a wydane rozstrzygnięcia odpowiadały przepisom prawa procesowego i materialnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200. p.p.s.a. LP