II OSK 145/17

Dnia 21 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 4 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 590/16 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J.S. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Złoczew z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2014 r. Burmistrz Miasta Złoczew ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni kruszywa naturalnego ze złoża Broszki, zlokalizowanego na działkach nr [...] gmina Złoczew. Decyzja stała się ostateczna 24 listopada 2014 r. W dniu 18 lutego 2016 r. skarżący złożył do Burmistrza Miasta Złoczew wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] października 2014 r. wskazując jako podstawę przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z [...] marca 2016 r. Burmistrz Miasta Złoczew wznowił postępowanie na podstawie art. 149 § 1, art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz Miasta Złoczew odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] września 2014 r. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że skarżący oświadczył, że o wydaniu decyzji z 2014 r. dowiedział się od sąsiadów podczas rozmowy dotyczącej grudniowej sesji Rady Gminy, na której omawiany był temat koncesji na wydobywanie piasku ze złoża Broszki. Jak wynika z akt sprawy, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania spornej decyzji organ zawiadomił strony postępowania obwieszczeniem z 18 lipca 2014 r. (art. 49 k.p.a.). Strony postępowania oraz społeczeństwo zostały zawiadomione o wydanej decyzji przez obwieszczenie podane do wiadomości na tablicy ogłoszeń w miejscu realizacji inwestycji (w okresie od 21 października 2014 r. do 5 listopada 2014 r.), na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Złoczewie (w okresie od 21 października 2014 r. do 5 listopada 2014 r.) oraz w BIP UM w Złoczewie, w tym samym okresie. W ocenie organu I instancji, ustalone okoliczności wskazują, że skarżący został powiadomiony o toczącym się postępowaniu 5 sierpnia 2014 r., a o wydanej decyzji najpóźniej 5 listopada 2016 r. Oznacza to również, że skarżący dowiedział się o spornej decyzji zanim stała się ostateczna, co miało miejsce 24 listopada 2014 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Złoczew z [...] kwietnia 2016 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 49 k.p.a., wobec wszystkich stron postępowania skutek doręczenia decyzji nastąpił 5 listopada 2014 r. Żeby dochować terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. skarżący powinien złożyć wniosek o wznowienie postępowania najpóźniej 5 grudnia 2014 r. W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że skarżący dowiedział się o wydaniu zaskarżonej decyzji od sąsiadów 21 stycznia 2016 r., ponieważ decyzja ta została mu doręczona z dniem 5 listopada 2014 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 k.p.a. Oznacza to, że organ I instancji nie miał podstaw do wznowienia postępowania, a także do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw do utożsamienia daty doręczenia decyzji ustalonej zgodnie z art. 49 k.p.a. z dniem dowiedzenia się przez stronę o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu. Zdaniem Sądu I instancji, nie można wykluczyć, że data dowiedzenia się przez stronę o decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia może być zupełnie inna niż data fikcyjnego doręczenia tej decyzji przy zastosowania trybu obwieszczeń. Organ, do którego wpłynie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia jest zatem na wstępie zobligowany do ustalenia, przy użyciu stosownych środków dowodowych, czy strona zachowała termin przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. W tej sprawie organy nie wyjaśniły tej okoliczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu. Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego. Po pierwsze, art. 148 § 2 w związku z art. 49 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że doręczenie decyzji ze skutkiem prawnym określonym w art. 49 k.p.a. nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę postępowania o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ w sprawie nie zostały w sposób należyty wyjaśnione istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, tj. nie ustalono kiedy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniane wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a. W stanie faktycznym konkretnej sprawy administracyjnej nie można wykluczyć, że data dowiedzenia się przez stronę o decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia może być inna niż data fikcyjnego doręczenia tej decyzji przy zastosowania trybu obwieszczeń. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak jak to miało miejsce w tej sprawie) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca w sposób celowy wprowadza w obrębie systemu prawa pojęcia tożsame i pojęcia różne. W tym przypadku ustawodawca posłużył się więc celowo rozróżnieniem "doręczenia decyzji" od "dowiedzenia się o decyzji". W tym postępowaniu jest to o tyle istotne, że decyzja będąca przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania została doręczona w trybie art. 49 k.p.a., a więc przez obwieszczenie. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązującą w dacie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 6 czerwca 2016 r., strony mogły być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Ponadto w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważało się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis art. 49 k.p.a. jest przepisem szczególnym, stanowiącym wyjątek od zasady bezpośredniego zawiadamiania wszystkich stron postępowania o czynnościach organu i podjętych decyzjach. Ma on zapewnić sprawność postępowań toczących się z udziałem dużej ilości stron, co nie oznacza jednak, że może on stanowić podstawę do ograniczenia praw tych stron. Jednocześnie przepis ten nie zakłada w żaden sposób, że termin 14 dni, o których stanowi art. 49 k.p.a. jest tożsamy z dowiedzeniem się przez strony o wydaniu przez organ decyzji lub podjętej czynności. Z upływem tego terminu organ może uznać, że decyzja została doręczona bądź, że strony zostały zawiadomione o czynnościach organu. Natomiast późniejszy ewentualny wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje właściwy organ do dokonania oceny, czy w danej, konkretnej sprawie administracyjnej, upływ terminu z art. 49 k.p.a. spowodował skutek nie tylko w postaci doręczenia decyzji, ale również dowiedzenia się o niej przez podmiot występujący z podaniem o wznowienie postępowania. Dotyczy to przede wszystkim oceny przez organ skuteczności i trybu dokonanych w sprawie obwieszczeń, ale również innych okoliczności, które w konkretnej sprawie administracyjnej będą powodowały, że strona wraz z upływem terminu z art. 49 k.p.a. nie dowiedziała się o wydaniu decyzji. Mamy tu bowiem do czynienia z rozwiązaniem szczególnym, które musi być interpretowane ściśle. Co do zasady zatem doręczenie decyzji w trybie obwieszczenia z art. 49 k.p.a. będzie jednoznaczne z dowiedzeniem się przez strony postępowania o jej treści, ale organ nie może, niejako "automatycznie" przyjąć założenia, że oba te skutki nastąpiły w każdej sprawie jednocześnie. Stąd też konieczne jest zawsze przeprowadzenie postępowania dowodowego i jego ocena w tym zakresie, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Takie też stanowisko zaprezentował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie przesądzając w żadnej mierze, że skarżący w tej sprawie dowiedział się o decyzji w innym dniu niż nastąpił skutek doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. Sąd I instancji trafnie natomiast zauważył, że organy nie przeprowadziły żadnego postępowania w tym zakresie poprzestając na stwierdzeniu, że "dowiedzenie się o decyzji" nastąpiło w tej samej dacie, w której upłynął termin, o którym stanowi art. 49 k.p.a. Z tych przyczyn zarzut błędnej wykładni art. 148 § 2 w związku z art. 49 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Stanowisko organu opiera się na nieuzasadnionym "automatyzmie" działania organu, który mógłby prowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia możliwości wznowienia postępowania w sprawach, w których stosowano tryb obwieszczenia z art. 49 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, bez znaczenia jest przy tym, że instytucja wznowienia postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, ponieważ wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena prawna w żaden sposób nie prowadzi do rozszerzającej interpretacji art. 148 § 2 k.p.a. Zarzuty naruszenia tych przepisów nie zasługują zatem na uwzględnienie. Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie uwzględnił skargę na tej podstawie, ponieważ organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.